深化税收征管改革的路径及措施*

□罗一帆

(湖南税务高等专科学校，湖南长沙410116)

深化税收征管改革的路径及措施*

□罗一帆

(湖南税务高等专科学校，湖南长沙410116)

主要从五个方面论述深化税收征管改革的路径与措施:以风险控税理念引领税收征管改革;推进国税地税合作办税;实施分类、分级、分岗、分工的税收征管体制;在法治思维下推进税收征管改革;顺应“互联网+”发展趋势，依托移动互联、云计算、大数据等新技术，加强重点税源监控。

征管改革;风险控税;专业化管理;法治思维;互联网+税务

深化税收征管改革，其最终目标是持续提高纳税人的满意度和税法遵循度，降低税收流失率，降低税收征纳成本，从而更好地提高我国税收管理的科学化、专业化、信息化和国际化水平。笔者认为，深化税收征管改革的路径与措施主要包括以下几个方面的内容。

一、以风险控税理念引领税收征管改革

税收风险管理是指税务机关以纳税遵从最大化为目标，利用有限征管资源，以最具效率的方式进行风险战略规划、分析识别、等级排序、应对处理和绩效考评的方式和方法。税收风险管理的核心是对纳税人实施差异化管理，即倡导“差异化管理，无职责不管理，无风险不应对”理念。税收风险管理是现代征管的先进理念和方法，是税收征管改革的突破口，它要求把有限的征管资源优先配置到高风险领域和大企业税收领域，以提升大企业复杂涉税事项的管理层级，发挥各级税务机关的系统优势，实现大企业由基层的分散管理转变为跨层级的统筹管理，促进税收征管整体资源的优化配置，实现税源管理专业化，推动服务管理方式创新和税收管理体制变革。税收风险管理主要运用于纳税评定、税务审计、税务稽查、出口退税等方面。具体流程包括(简称“识别——评估——应对——评价”)中。以风险控税理念引领税收征管改革的主要措施包括:

在大数据、物联网和云计算等信息化条件下，税务机关能及时检测纳税人突发问题，准确找出税收风险。因此，以税收征管为主要手段的管理方法应逐渐向以纳税服务为手段的税务风险管理方法转变，纳税风险可通过利用推送提醒等手段及时发现、解决。其次，各级税务机关应积极改进风险管理的效能评价指标体系，通过税负风险指标、风险管理效能指数等指标体系评价税收风险管理的效果，从税负的角度评价和衡量税收风险管理的成效。此外，税收风险管理是一项需要持续改进的系统工程。需要在统一认识、明确任务、建立机制、厘清职责的基础上，不断调整、改革、完善，使之发挥越来越大的作用。

二、深入推进国税地税合作，消除税收征管的痛点与堵点

要积极创造条件，从合作内容、合作领域和合作空间等方面创新国地税合作方式。从合作内容看，实现由税法宣传、税务登记、税务认定、发票代开、委托代征税款等基础事项向核定税款、非居民税收管理、反避税调查等复杂事项递进，合作方式由人工合作到信息合作(“互联网+”)。从合作领域看，实现由办税服务、税款征收、联合进户检查事项合作向税收风险识别、风险应对、国际税收管理类事项合作延伸;由联合服务向联合执法(稽查)、联合维护纳税人合法权益延伸。从合作方式看，积极创造条件采取“一人一窗一机一屏一网双系统”办税模式，实现由“一窗联办”到“一窗通办”的突破。从合作空间看，实现由线下合作办税向网络平台服务、执法拓展:一要完善全国12366纳税服务平台，2016年全面提供能听、能问、能看、能查、能约、能办的“六能”型办税服务，以免去纳税人“多头跑”的办税之苦，“多头查”的执法之扰，“多头报”的资料报送之繁，“多口径”的政策理解之惑。二要建设融合国税、地税业务，标识统一、流程统一、操作统一的电子税务局，实现纳税人在同一网络平台、同一入口办理国税、地税业务，将实体办税业务从线下转移到线上来，推动线上、线下融合发展。与《电子签名法》对接，依托云计算技术，建立覆盖电子表证单书网上申报、税收资料影像、涉税事项审批、电子税务文书、电子证照等内容的纳税人电子信息数据库，实行纳税人涉税信息一次采集、按户存储、共享共用，实行办税无纸化、免填单;加快完善网上办税系统功能，实现财务报表等涉税资料从财务软件到税务系统的自动对接导入以及税务机关网上数据自动流转，各环节共享;大力推进电子网络发票的运用，解决纳税人网上办税的最大瓶颈问题。

三、实施分类、分级、分岗、分工的税收征管体制

(一)分类控源，规范管理

实现税源管理方式由全能管户、一人统包向分类管事、团队协作的转变。其路径与措施主要有:一是按规模分类，就是将税源分为重点税源(不同于列名大企业)和中小税源两类，或者重点、中小、个体零散税源三类。重点税源是指由省、市局监控的重点税源企业，以及跨国、跨省、跨市的总分机构和母子公司、上市公司、涉外企业。从全省重点税源企业中选取若干大企业由全省进行列名管理。二是按行业、风险等级等进行细分。对于基础涉税事项，实行属地管理;对于复杂涉税事项，由总局、省局统筹管理。对于企业所得税的风险管理，最适合按行业建立风险评估模型，力争把每个行业的税源风险管理做专、做细、做精。三是对大企业实行相对集约化管理。对跨区域、跨国经营的大企业，在纳税申报等涉税基础事项实行属地管理、不改变税款入库级次的前提下，将其税收风险分析事项提升至税务总局、省级税务局集中进行，将分析结果推送相关税务机关做好应对。

(二)分级实施，科学管理

各级税务机关都是税源管理和纳税服务的实体。把各级税务机关建设成税源管理和纳税服务的实体。其主要职责可作如下划分。省局的主要职责:税收风险分析，组织风险应对，开展反避税调查，建设和维护税源监控分析平台，直管列名大企业的个性化服务、评估、稽查，重大涉税事项执法督察的组织实施。市局的主要职责:负责市区纳税人的办税服务，补充省局税收风险分析结果，全市重点税源的纳税评估，全市重点税源和市区中小税源的税务稽查，对省局推送的全市问责防控任务开展执法督察工作。城市区局的主要职责:辖区内纳税人的日常管理和中小税源的纳税评估。县局的主要职责:负责全县纳税人的办税服务、日常管理，全县中小税源的纳税评估，全县税务稽查案件的检查、执行及中小案件的审理。

(三)分岗定责，流程管理

设置相应的行业税务管理机构，配备专业的税务人员，建立科学严密的征管流程，进一步夯实税收专业化管理基础。税源管理的基本流程包括申报纳税——税额确认——税款征收——税务检查——争议处理五个环节，其中自主申报纳税、税额确认和税款征收是税收征管的核心流程。

(四)分工协作，归口管理

其路径与措施主要有:一是纳税人发起的涉税事项由办税服务部门承担。二是税务机关依职权发起的涉税事项由日常管理部门承担。包括宣传辅导、催报催缴、资料管理等职责，以及承担户籍管理、发票管理、定额管理、信息采集、调查核实等职责。三是成立专门的纳税评估(含反避税调查)职能机构，主要承担分析比对、约谈核实、评定处理等职责。四是高风险税务事项由税务稽查部门查证落实。五是推进监督检查常态化。进一步加强巡视、督察内审、督查、监察等方面监督的协调配合，做到各有侧重、资源共享、成果共用，努力实现制度化、有机化、协同化;强化税收执法督察，重点关注易发生执法问题的薄弱环节，推动重大税收政策有效落实，对严重违规执法行为予以通报;加大执法监察和效能监察工作力度，增强对税收执法、行政管理重点岗位和关键环节的监督制约。建立健全行政执法案卷评查制度。

四、在法治思维下推进税收征管改革

正确处理好推进依法治税和深化税制改革的关系。党的十八届四中全会公报指出，“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据，立法主动适应改革和经济社会发展需要”。由此可见，“改革突破法律”的做法将告终结，法治将成为税收的常态。因为推进依法治税和深化税制改革并不矛盾，二者应当是协同推进、一体两面的统一过程。一方面，依法治税是改革要实现的目标。相比服务于经济市场化的1994年税制改革，现在正在进行的税制改革的目标是治理现代化，因而完善法治自然是改革的题中之义。另一方面，改革要在依法治税的框架下进行。在法治思维下推进税收征管改革的基本要求包括以下几个这方面。

首先，法治思维是一种以税收法定主义原则为价值判断的思维，它要求将合法性始终贯穿于税收改革全过程之中。其次，法治思维是一种重视规则和程序的思维，它要求规范有序开展纳税服务和税收征管工作。再次，法治思维是一种限制权力、保障权利的思维，它要求税务机关进一步取消或减少行政审批，注重保护纳税人合法权益，第四，法治思维是一种趋于平等、追求公平正义的思维。它要求确保各类纳税主体一律平等，追求结果公正。第五，法治思维是一种趋于平衡的思维，坚持推进税收治理体系与治理能力现代化的原则。如税法解释权必须在立法、执法和司法机关之间分享。

五、顺应“互联网+”发展趋势，依托移动互联、云计算、大数据等新技术，加强重点税源监控

大数据时代下信息管税的未来走势，可从以下几个方面进行理解:1.税源数据的完整性得到大幅度提升。由“开票数据”和“申报数据”拓展为“交易及交易过程数据”和“交易相关数据”。2.税源信息分析处理方式的变革趋势:一是由样本抽样数据分析变革为全数据(全样本)分析;二是由单纯统计归纳数据分析变革为多因素相关性动态分析(大数据分析)。3.税源数据采集由准实时数据、事后数据为主提升为以实时数据为主;税源数据处理由周期性和专项事务处理为主提升为以敏捷服务响应为主、自助式服务为特色。4.税务管理与服务模式得到提升，主要表现:由固定周期和专项事务处理为主提升为以实时快速服务响应和动态管理为主;由侧重于结果分析与总结提升为过程与结果并重的管理与服务;由事后快速响应处理提升为事前准确预测与风险防控。5.改变目前税务风险应对以税务机关独立完成为主的状况，应建立政府主导的涉税信息交换新机制，涉税信息交接平台应由最初的税务机关主导升级为政府主导，规范信息的传递方式、标准、时限等问题，实现涉税信息共享的制度化、常态化。

深化税收征管改革，还要关注以下两个方面的内容:一是优化税务组织架构，以征管成本的最小化实现应征税款的最大化。优化税务组织架构，要注意借鉴国际经验及其做法:如注重税务机构内设职能的分离与制约，防止权力寻租;围绕纳税人需求设置和整合架构，以优化服务，提高效率，和谐征纳关系，有效应对风险;根据经济区域设置机构，不受行政区划的限制;精简税务机构，力求实现扁平化和集约化管理，不断降低征管成本;设置专门的税务司法或准司法机构，充分保护纳税人寻求法律救济的权利。二是深度参与、积极推进国际征管协作。限于篇幅，本文不做展开讨论。

［1］河南省税务学会税源专业化管理课题组.税源专业化管理理论与实践［C］.中国税务学会2013年度深化征管改革研究课题研讨会论文集(中国·江西)，2013.

［2］罗一帆.深化税收征管改革的系统性思维［J］.湖南税务高等专科学校学报，2013(2).

［3］姚键，王周飞，陈爱民.基于大数据背景的税收风险管理［J］.税务研究，2015(11).

［4］罗一帆.对深化税收征管改革若干问题的认识［J］.湖南税务高等专科学校学报，2012(6).

［5］胡磊，何柏林，周杰.“互联网+”时代下的税收风险管理［J］.税务研究，2016(6).

［6］刘丽.强化税源管理的探索［J］.税务研究，2016(4).

F810.423

A

1008－4614－(2016)06－0019－03

2016－10－23

罗一帆(1963—)，男，湖南娄底人，湖南税务高等专科学校副教授，主要研究方向:税收征管和纳税服务。