国际法视野下气候难民的法律地位及其保护

吴 娟 梅

(赣南师范大学 政治与法律学院，江西 赣州 341000)



国际法视野下气候难民的法律地位及其保护

吴 娟 梅

(赣南师范大学 政治与法律学院，江西 赣州 341000)

明确了气候难民的定义及特征，对比了气候难民与环境难民的区别，分析了气候难民尚未取得国际法上的法律地位的原因及困境，从三个方面指出气候难民应得到国际立法保护：气候难民比环境难民具有更优越的立法条件;世界各国对气候难民都有不可推卸之责任；气候难民产生的原因不能成为其获得立法保护的阻碍。

气候难民；国家责任；人权保护

随着全球气候变暖，海平面上升，土地干旱，沿海的很多岛屿国家都很可能因气候变暖而最终消失于地球，而干旱地区也将变得无法延续生命。这些岛国与干旱地区的人民将因气候变化而沦为气候难民。这些难民该去往何处，谁该为这些难民的未来承担责任？随本溯源，通过回顾世界历史可以发现，西方发达国家是全球气候变暖问题产生的罪魁祸首,而沿海国家特别是岛屿国家则要承受恶果，这些国家的人民要承受着永远失去家园的巨大伤痛，这种因果受用的主客体不一致性，严重违背了人类社会所倡导的公平正义原则。另外，由环境因素引发的“环境难民”被排除在1951年《关于难民地位的公约》所确立的传统难民定义的范畴之外，使得气候难民也得不到国际法的认可和保护。如何从国际法上确定气候难民的法律地位及保护措施，是整个国际社会进行难民治理的一个亟待解决的问题。

一、气候难民的内涵及特征

目前学术界对气候难民尚未下权威定义，有些学者将气候难民与环境难民、气候灾民等等同。究其原因，是气候难民是否作为环境难民的从属概念尚处于争议之中，自然无暇顾及准确定义气候难民。因此，本文在讨论气候难民的相关问题之前，将先给气候难民进行一个明确的定义。气候难民是指主要由于气候异常变化而引发的环境污染或地质变异等而受到不利影响，不得不离开本国到别国进行临时或永久居住的人,或者不具有国籍但由于上述境况而不得不临时或永久性迁往其以前经常居住国家以外的人[1]。气候难民主要有以下三个特征：

(一)产生的主要原因是气候的异常变化

不可忽视人口增长、贫困等因素是气候难民产生的间接原因，因为任何事物变化的原因总是多方面的，如果一味强调气候难民产生的原因完全是因为气候的恶化，是不符合实事求是的态度的，但相对于其他原因来说，气候的异常变化必须是气候难民产生的主要原因，否则将不符合气候难民的定义。气候之所以产生异常变化，更主要的是人为的因素。

(二)需存在客观上被迫的迁移

首先，气候难民必须有迁移行为，仅有财产损失和人身伤害的受害者不能称为难民。目前，很多机构为了突出情况的严重性，常常在统计难民数量时，把仅有人身伤害或财产损失的灾民也计算到难民的范围中，结果庞大的难民数据使得许多国家拒绝提供保护。所以，气候难民的构成并不是以人身受到伤害和财产损失为限，而必须有跨越国界的迁移行为。其次，难民迁移是因气候变化而导致的无奈选择，不同于自愿的国际移民。国际难民的保护立法还不完善，很多人会利用难民的借口进行非法移民，这又成为很多国家拒绝给难民提供保护的另一个借口，使得真正需要保护的难民得不到应有的帮助。因此，只有客观上存在因气候异常变化而被迫迁移的行为的人才能真正称为气候难民。

(三)迁移行为必须跨越国界

气候难民的迁移必须跨越国界，如果只是在国内进行位置变动，只是一种国内迁移。如果将“国内流离失所者”等同于气候难民，很多国家又将以其不符合公约中规定的难民跨境要求为借口而拒绝提供保护，使真正的因气候变化而无家可归的人享受不到难民的权利地位。同时，气候难民跨境迁移后的结果与一般难民不同，比如，环境难民在跨境迁移之后，待迁出国的环境得到改善之后，仍然可以回到迁出国；再如，战争难民，只要加害国承诺放弃迫害，难民是完全可以重回家园的。而气候难民一般无法重回家园，比如图卢瓦等国家的居民，将因为气候变化而永远失去家园，接收国一旦接收他们将意味着永久的收留，这样接收国将面临着巨大的经济负担，很难做到自愿接收气候难民，这也成为气候难民立法的一大难题。

二、气候难民取得国际法保护的困境及原因

目前，气候难民尚未取得国际法上的法律地位，要从国际法上给予保护仍存在诸多困难。

(一)否定环境难民法律地位的观点是否能直接适用于气候难民

“环境难民”这一概念，最早在20世纪70年代提出，但至今国际社会对其定义仍然没有定论，由此导致了很多将气候难民与环境难民相混同的描述。由于环境难民的定义不够明确，以及与气候难民天然的语义联系，描述二者时出现混同并没有太多的不妥。环境难民难以获得国际法地位的原因有以下几点：首先，环境难民数量庞大，让人望而生畏。如果承认这一提法，恐怕不但不能起到保护难民的作用，还会削弱对传统公约中规定的难民的保护力度[2]。其次，环境难民产生的原因复杂多样，有时很难认定，也使得环境难民的认定存在很大模糊性[3]。再次，认为环境因素不能与传统上产生难民的五在因素相并列，而且环境也并非难民产生的惟一原因，因此不能将环境与经济、政治等相并列，而提出让人产生错觉的环境难民。最后，跨越国际是构成公约难民的必要条件，但现实中很多所谓环境难民只是在一国内部产生，并不具有这一客观特征，他们不是国际法上所认可的难民。但是否因为这个原因就否定气候难民的国际法地位，很显然，环境难民没有获得国际法地位的事实使得气候难民也不能获得国际法地位的思想正在学者们之间扩散，这成为气候难民国际立法的一大阻碍。

(二)气候难民的未来应由谁来承担责任

究竟谁该为气候难民的处境负责，是不是全世界所有的国家都有义务为气候难民的未来负责呢？关于这个问题存在很多的争议。从1994年《框架公约》到2009年联合国气候变化峰会，关于气候问题的讨论很多，但没有一个专门的会议讨论过气候难民的问题，也就不存在相关的文件来规定谁应该为气候难民的未来负责。气候难民的形成是长期以来环境恶化导致的结果，而环境恶化很重要的一个方面表现为温室气体排放超标；所以造成气候难民的多次侵权行为却对应一个侵权结果，侵权关系不明确，责任追究通常具有历史性。温室气体的主要排放国通常会以排放温室气体并非造成气候难民的主要原因为借口拒不承担责任，或者承认排放温室气体会造成气候变化而导致气候难民，却以其本国排放量远不如其他国家而拒不承担同等责任，或者认为其排放的数量十分微小，不足以引起海平面上升，以否认排放行为与损害结果之间存在明显的因果关系来推卸责任。

(三)气候难民与传统难民的差异使其难以进入公约

根据1951年《国际难民公约》和1967年《国际难民地位定义书》，对难民的定义要求满足四个要件：(1)对迫害的恐惧必须为种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解五个理由。(2)必须畏惧迫害，但不以迫害实际发生或达到相当严重程度为必须要件。(3)这种畏惧必须具有正当理由，而不是臆想。(4)难民必须离开本国和经常居住国。因与《公约》规定的构成要件存在一定程度上的不同，成为了新型难民获得国际立法保护进程中的又一大阻碍。传统观点认为，难民的产生都和政治因素有很大的关系，在难民的构成要件中再增加环境因素，将会使《国际难民公约》体系混乱。但因环境因素而新出现的难民问题又不得不解决，于是国际移民组织于2007年提出了环境移民的定义。这个笼统的概念使得由环境因素导致的移民都归为环境移民[4]。这使得因环境而成为灾民的人群得到一定程度的帮助，但却不能像难民一样获得国际法上规定的强制性权

2016年第5期 吴娟梅：国际法视野下气候难民的法律地位及其保护

利，从长远来看并不能从根本上解决问题。更为严重的是，环境移民的定义在一定程度上满足了一些国家的私心，无论受害有多么严重，都可以以环境移民为借口来逃避应尽的义务。历史上，难民的产生是与宗教、种族、冲突相关联的，但目前气候的严重变化正成为难民泛滥的又一原因，是否可以因为某些构成要件的不同就直接用一般来否定特殊，借此来逃避本应承担的责任呢？

三、气候难民国际立法保护的路径分析

(一)气候难民比环境难民具有更优越的立法条件

气候难民同环境难民一样不完全具有传统难民构成要件，其在立法上也势必会和环境难民一样存在一定的难度，相比于环境难民，气候难民具备解决其困境的更大优势。(1)从数量上来看，气候难民大多数为一些岛屿或海拔较低国家的居民，气候恶化尚没有使全球均陷入困境，这显然比庞大环境难民的数量要少得多，而且气候难民是环境难民中受害最严重的一类，最具有典型性。(2)气候难民产生的原因十分清楚，即由气候的异常变化而导致的环境退化。同时，排放温室气体超标造成的损害结果是所有国家共同导致的，损害结果虽然常见于局部地区，但却在影响着全球，这无疑是一个全球性的环境问题。相比于环境难民，确定气候难民的责任主体更为容易。(3)有些学者认为，与传统难民的五个来源相比，环境因素并不能成为其中的一个强有力的来源，由此不承认气候难民的国际法地位。对于此观点，笔者不能认同。蝴蝶效应很好地阐释了整个世界处于普遍联系之中。气候问题正在成为一个不可忽视的全球性问题，厄尔尼诺现象就是一个有力的例证。任何问题的产生、变化都与其他问题相关联，绝大多数问题的产生原因绝不仅仅只有一个，而是由与之相关联的诸多因素所导致的。如果始终坚持一个结果对应一个原因来解决问题，那只能一叶障目，不能正确地解决问题。(4)目前，一些国家利用环境难民的概念不清而滥用庇护权利拒绝确立环境难民的法律地位。的确，环境恶化导致的很多环境难民尚未达到要进行国际移民的受害程度，于是西方国家常常以此为理由故意扩大事态来实现其免除难民保护的义务。环境难民是个比较笼统的概念，但可以明确的是，气候难民是环境难民中受害最严重的，而且在客观上被迫要跨国移民以求得生存，气候难民作为环境难民中的重要组成部分，确认气候难民的国际法地位，对气候难民进行立法保护，以气候难民为突破口，可以有力回击西方国家不承认环境难民需要跨国移民的借口。

(二)世界各国对气候难民都有不可推卸之责任

世界各国都具有不同程度的责任对气候难民进行保护，一些国家应承担国家责任，一些国家应承担国际损害责任。《责任草案》确定了国家责任的构成要件:(1)由作为或不作为构成的行为依国际法归于国家。(2)该行为违背了本国国际义务。本文按顺序对这两个要件进行分析，关于第一个要件，《京都议定书》等国际条约实际上为缔约国家设定了预防上的义务，违反公约出现的排放过量现象，要么是国家不作为的放任，要么是监管上存在过失，而温室气体的排放者是一国之内的个人或单位，因此，这些都可以归结为国家实施的行为[5]。关于第二个要件，《京都议定书》中则更为明确地为部分国家限定了排放温室气体的标准。所以，一国温室气体排放超标的记录表明其明显违反了国际义务。简言之，要确定对现行的气候难民问题需承担责任的国家，可以通过追溯历史上有哪些违反公约排放气体超标的国家来确定。现在的问题是非缔约国和没有违反国际义务的缔约国是否要承担责任呢？对于限定标准内排放气体缔约国而言，由于其历史上排放大量气体，日积月累的气体排放导致气候发生变化，从而导致气候难民的出现。而这种行为实际上有悖于人权公约精神，根据《国际法不加禁止行为所产生的损害性后果的国际责任条款草案》第1条的规定，排放温室气体的行为如果引起了气候难民这样的严重跨界损害结果，虽然满足行为的不加禁止，不会触发国家责任，但这并不能否定公平正义要求下的赔偿责任。综上，排放过量温室气体的国家因违反国际条约需要承担国家责任，而非缔约国和无过量排放温室气体的缔约国则需承担国际损害责任。

(三)气候难民产生的原因不能成为其获得立法保护的阻碍

气候难民完全符合《公约》中规定的要件二、三、四，都是因为持有正当理由的畏惧而不得不离开原居住地，跨越国界寻求保护。只是对于气候难民的定义中，没有使用“迫害”一词，这是否就意味着气候难民与传统定义中的难民有很大的不同呢？事实上，没有使用“迫害”一词并不意味着气候难民没有受到迫害，而是决定于对“迫害”含义的理解，众所周知，如果一种行为或情势会使人的生命和自由受到威胁，这种行为和情势就是迫害了，因此，气候难民无疑也是处于一种受“迫害”的状态之中。因此，气候难民不能取得立法保护的最大争议还是在于其产生原因不同于以往难民产生的原因。但笔者认为，因为这一点就否定气候难民取得国际法律地位的做法实为不妥。理由如下：第一，难民保护在本质上是一个人权问题，1951年《公约》及其议定书正是国际社会考虑到1948年通过的《世界人权宣言》中“确认人人享有基本权利和自由不受歧视”的原则而制定的。也就是说，一旦受害，从人权的视角来看，无论是因为政治还是环境原因，都将是现实生活中的难民。第二，全球范围内存在一些人数很少的种族和宗教，20世纪初期欧洲一些大国时常对这样的种族和少数人信仰的宗教进行人权侵犯，国际社会基于此，开始将其称为难民进行保护，而《公约》及其议定书的出现也是特定背景的历史产物。一切事物处于变化发展之中，条约也应顺应时代有所发展，关注当今世界中需要普遍保护的法益。

气候难民与政治难民相比，本质上并无不同，其不同之处主要是形成的原因不同，气候难民是由于气候变化而导致，而政治难民则是由于政治变革导致。但气候难民的跨国迁移却基本不是因为政府行为的影响，如果只是简单的增加难民产生的原因，会给人们一种错觉，认为气候难民和政治难民别无两样。如果没有其它更加特别的原因一同出现而仅仅因为气候原因时，硬性将气候因素挤入《公约》，的确会使原有《公约》的整体性产生一定紊乱。综上，笔者认为，可在《公约》之外另外制定单独的《关于气候难民地位的议定书》作为补充内容。这样一来，可以使气候难民与传统难民同属于一个法律框架之下而受到保护，确立气候难民的国际法地位，还能使原有的《公约》体系不受破坏。准确地说，把气候难民保护加入到传统难民保护行列之中，使现有的《公约》更加完备。

[1] 李文杰.论气候难民国际立法保护的困境与出路[J]. 海南大学学报，2012，(1)：67.

[2] 乐艳娜. 气候难民: 一个正在扩大的族群[J]. 北方人，2007，(6)：15-16.

[3] 郭剑平,施国庆. 环境难民还是环境移民——国内外环境移民称谓和定义研究综述[J]. 南京社会科学，2010，(11)：93-98.

[4] 陈勇. 对西方环境移民研究中几个基本问题的认识[J]. 中国人口资源与环境，2009，(5)：70-75.

[5] 奥本海. 奥本海国际法[M]. 詹宁斯,瓦茨,修订. 北京: 中国大百科全书出版社，1995：401.

(责任编辑：刘小林)

10.3969/j.issn.1009-2080.2016.05.019

2016-09-10

吴娟梅(1989-)，女，江西赣县人，赣南师范大学2014级马克思主义法学专业硕士研究生。

D998.2

A

1009-2080(2016)05-0075-04