义务教育福利供给中的社会责任

● 郑霁鹏

义务教育福利供给中的社会责任

● 郑霁鹏

义务教育福利是为保障公民接受义务教育权利而提供的公共服务，在实践层面，义务教育福利的责任主体和实施主体具有非同一性，部分福利诉求应由多元社会主体参与其中；义务教育同样具有“福利门槛”，福利投入并非多多益善，其福利内容有待进一步厘清；市场机制的引入使福利供给更为快捷、产品更为多元，也能根据市场情形做出自发性调整，是提高福利绩效、扩大福利代表性的一个有效途径。

义务教育福利；政府责任；社会参与；市场机制

[编者按]提高教育质量与促进教育公平是教育改革与发展的两个永恒主题。提高质量似乎是教育内部的问题，教育公平则远远超出了教育领域，因而成为整个社会一直关注的焦点。鉴于我国教育的规模和水平相对较低，教育公平问题尤其突出。在今天这种日新月异的时代背景下如何确保教育的相对公平？既然教育问题是社会问题，那么，社会或社区在教育中究竟应该扮演什么角色？由于基础教育或义务教育是人人接受的教育，本刊本期特邀请了三位基础教育领域的学者就这一阶段的教育公平问题从多角度撰文分析，希望对关注这一问题的同行有所启发。

义务教育福利是国家为保障公民受义务教育权而提供的公共服务。其“义务”及“福利”的限定与属性常使其被视为国家应然作为的领域，但在实践层面，公共福利的责任主体和实施主体具有非同一性，部分福利诉求应由政府之外的社会力量承担。

一、义务教育福利内涵与属性

教育福利是指以免费或低费方式向国民提供教育机会和教育条件的社会福利事业，是对“所有公民的受教育权保障问题[1]”，而义务教育福利通常被理解成由针对全体适龄儿童提供的基础教育服务和针对弱势群体提供倾斜性福利服务构成，包括对贫困地区、家庭子女提供的义务教育救助、义务教育制度以及针对残障儿童举办的特殊教育体系[2]。具体说来，义务教育福利应该包括：（1）义务教育体制下为全体适龄儿童提供的一定年限的教育服务，含校舍建设、师资提供、教育设施的提供等内容；（2）针对于义务教育阶段的全体儿童提供的有助于消除其受教育障碍的一些服务，如关涉其成长的免费食物供应，关涉其健康的卫生服务，关涉就读便利的交通服务，以及关涉其就学安全的校园安全服务等等；（3）是针对贫困家庭、地区或者其他特殊群体或者区域（如少数民族聚集区域）提供的具有政策倾斜的补救型教育福利内容；（4）是针对身体或者智力存在障碍的适龄儿童提、供的特殊教育。

但对义务教育福利的理解远不能止步于对内涵的剖析和概括，义务教育福利的供给由何而来是一个更具意义的话题。福利有公共福利和社会福利之分，“社会福利是以政府和社会为主体，以全体社会公民与社区公民为对象，以制度化与专业性为保证，以保障性与服务性为主要特征，以社会支持网络为框架，以物质资助和精神支持为主要内容，以解决社会问题为目的，旨在不断完善和提升公民的物质和精神需求，提高社会生活质量的社会政策和社会制度[3]”，而公共福利事业是指以国家为主体的，以全体公民为对象的服务性和福利性的公益性事业，包括医疗卫生、教育文化、体育健身、环境保护等等，这是一种接受对象普遍、内容广泛、形式多样、功能突出的“公共产品”供给[4]。那义务教育福利到底属于公共福利抑或属于社会福利？对于这个问题的答案的探究，意义不仅仅停留在术语层面对其责任主体的区分，其深层意义在于明确福利供给具有多元主体的可能性和必要性。

义务教育通常被看作是国家作为责任主体向全体公民提供的教育服务，其“义务”的属性，使其常被看作是国家不可推卸的责任，由此义务教育常和国家责任必然联系在一起。有学人指出，“‘义务’一语，从政府方面来说，是政府有使人民受适当教育之义务；若从人民方面来说，人民只有要求受教育的权利”。[5]随着社会的进步和教育的发展，人们明确意识到基础教育是个人谋求社会身份的重要途径、是自身发展的必要基础。“受教育”的“公民义务”内涵意味渐渐被“国家责任”所掩盖，它不再是一种被迫的个人责任，而成为个人向公共利益的代表者——国家，要求获得社会资源分配的利益诉求。要求国家保障适龄儿童“无论他的民族是什么，无论他的出身是什么，他的家庭高低贵贱如何，贫富状况如何，都享有进学校受国家规度的教育之权利”。[6]

随着义务教育体制日渐完善，义务教育的公共福利属性也不断凸现出来。但有一个问题需要澄清，义务教育之所以具有公共福利的属性，首先是经过政策制度层面或理论研究层面的先赋预设，义务教育才成为国家和政府的责任，基础教育福利才成为公共福利，义务教育具备何种福利属性主要取决于教育决策中对义务教育领域中的责任分担；其次，在实践层面，基础教育福利也不必然都由政府承担全责，在践行“人民教育人民办”理念的历史阶段，社会力量积极参与初等教育办学，其中未必没有值得借鉴之处，义务教育福利的社会福利属性的彰显并非一无是处；另外，义务教育福利与其他福利项目一样，不必然遵循从始至终的同一个实践理念，随着对其认识的深化和改变，随着经济形势和社会政策的改变，义务教育具备的福利属性也会有所以调整和变化。由此，对义务教育福利属性的探究和讨论意义犹存，且这种探究对于打破成见，进行理性思考不乏帮助。

二、义务教育福利问题的成见与洞见

在义务教育问题上，无论是制度建设还是理论研究，我们的认知和践行都为时尚短，对义务教育福利的理解上不乏值得商榷和厘清的问题。

首先，义务教育福利常被认为是免费的，不免费的就是商品或者是公益品了，事实上，这是对福利的狭隘解读，福利行为包括无偿行为、低偿行为、微利市场行为。认为它是白给的、免费的认识，常常常弱化人们对于其质量的要求。一旦义务教育福利具备了对自身服务质量的诉求，引入竞争机制、引入多方供给主体、引入成本效率目标，也就具备了必要性。另外，以免费形式获得的义务教育产品，其背后当然存在投入成本和效用，如何节约成本和提高产出也成为探索其他供给机制的动因之一。福利经济学的创始人庇古把福利定义为满足个人需要的“效用”。所谓效用，就是某物可以用于满足人们的某种需要，福利的这种效用本质，意味着义务教育也具备经济属性。

其次，通常认为福利体现社会平等、公平和正义。[7]福利旨在使每一个人都可以在生活中有平等的机会和待遇，都可以享受到社会进步、社会发展的成果。福利的受众群体都被给予公平的福利待遇，无论他们贫富贵贱都享受同一标准，[8]这是我们对福利的理想化认知。基础教育对个人和社会意义重大，人们对义务教育福利的期待更加凸显以上价值诉求，但这些价值诉求既宝贵，又难以实现，由此人们常常寄希望于具有至高权力的国家和政府，希冀通过强有力的再分配手段实现这些。但福利国家的社会实践已经告诉我们政府独立承担、不断增容的福利供给也并非大道正途，在义务教育发展视阈内，何为平等，何为公平和正义，远不是仅靠政府投入和分配就可以实现的。

第三，义务教育福利赋予每个人均等的受教育机会。这是公共福利最应然的追求，但个人的需要是多层次的，且随着社会的发展，人的需要也不断增加。福利与权利的不同之处也在于此：权利更加倾向于应然层面的，但福利是国家政府为保证权利的实现而做的具体安排。人的差异性、处境的复杂性、需求的多样性，由上至下进行的产品供给提供了同一性的教育服务，但也扭曲了“教育机会”满足个体发展要求的初衷。在这种机会的分配中，作为顶端的福利主体和作为末端的福利客体距离越远，对个体教育需求的满足程度就越弱。

第四，义务教育福利是国家对义务教育领域投入的人力、财力和物力。这也是对福利的一种误读，福利是为了保障个人权利的实现和满足个人对福祉的追求而由社会提供的服务。忽视其服务的属性，就忽视了福利接受者的主观感受，个体在接收福利过程中就没有选择自由和自主空间，那么这种好心的帮助就等同于强制绑架不想过马路的老奶奶过马路了。被强制的服务不是真的服务，没有选择自由的福利也称不上福利。

针对以上分析，我们可以得出一个结论，即公共福利的责任主体和实施主体具有非同一性。在社会福利发展中，国家与个人、市场等社会组织的关系也需要认真思考。“社会福利与自由放任、社会福利与政府干预都不是一种两者必居其一的选择关系”。[9]义务教育福利也是如此，责任主体是政府，政府要保障经费的充足与增长，要制定规章制度，建立福利设施、提供福利服务、聘用和管理专业人员，但在具体实践层面，实施主体不一定是政府。义务教育福利的供给和管理涉及到多个部门和领域，管理层次和方式也比较复杂，也不应该由单一主体来完成。对福利问题的误解和调整都是社会实践中难以避免的，福利的供给必须具备相匹配的福利安排，才会是切实可行的。义务教育福利的供给安排就是其供给机制，主要由三个主要因素构成，一是责任主体，二是供给范围，三是供给途径。具体来说，责任主体应该是以政府为主导，同时兼顾多元的社会力量；就供给范围来看，义务教育的福利内容应该依据区域、群体甚至家庭的现实情况做出调整，而不是同一性的分配和政府供给责任无限度的增加；就供给途径来看，在由上至下的财政拨付之外，应该充分发挥市场在教育福利供给中的作用，增加个体的选择自由和自主空间。

三、义务教育福利的供给主体

对于教育产品属性的判断直接意味着在教育的供给方式以及财政来源上的不同看法。认可义务教育的公共产品属性，是较为传统的认识，也是论证教育发展中市场失灵的论据之一。经济学领域从来也没有停止对于教育产品属性的质疑，教育的产品属性并不必然是公共产品，是政府的教育供给方式规定的教育产品属性，而不是教育的产品属性决定了教育供给方式和责任主体。公共部门提供的同质性的教育，以及教育产品背后的价值附加都是“福利国家出于‘父爱主义’的考虑…，公共部门提供教育的动机绝非出于‘教育是一种公共物品’的考虑”。[10]

在1986年义务教育法出台之后，我国的义务教育依旧是采取多元供给主体的路线，家庭、单位、地方、中央政府都是教育福利的供给主体。我国的义务教育与英美义务教育的发展进路不同，英美国家是先普及然后义务化，我国的义务教育是还不曾普及就实行义务化，要完成普及化和义务化的双重任务，在资源有限的情况下，就必然使得两个事情的解决都表现得力有不逮。当初“人民教育人民办”的模式虽存在一些问题，但也解决了普及教育的问题。随着义务教育的继续发展，这样多元的投入主体渐渐单一化，政府成为投入的主体，过去可以分散教育福利责任的社会力量逐渐被淡化，因此资金的不足使得这样的均衡问题更加严重，尽管在政策上不断倾向于弱势群体和地区，但是我们的教育目标多是以中等教育水平作为目标设立的起点，故而所设定的目标都比较高，或者说与弱势地区的教育现实差距较大。因此在义务教育发展的过程中，均衡问题依旧是个大难题。

均衡发展是一理想性的目标，对于它的实现，不可以过于急躁和乐观，最为关键的应该是发动多元的社会力量来进行教育投入，从解放后的“人民教育人民办”，再到“人民教育国家办”，那当下国家办教育就必然是政府独挑重担吗？有责任、有能力、有意愿的社会力量就应该被纳入到教育福利的提供主体中来，家庭可以做的交给家庭、地方政府可以做的交给地方政府、民间可以完成的交付民间，市场能够实现的移交市场，在这些力量都力不能及的地方，才是政府最应该发力的所在。社会力量是政府应该倚仗并加以扶持的教育力量。在《改造政府》一书中，戴维·奥斯本和特德·盖布勒提出企业化政府的主张，其特征之一就是“起到催化剂作用”，即政府的作用是掌舵而不是划桨，划桨是指政府在所有事情上的亲力亲为，由政府为公民提供公共服务。划桨任务应该交给社会组织和机构来完成，这样有利于提高效率也有利于减轻政府的负担。“更多的无计其数的公共利益，通过更多的难以计数的公共机构实现，是以增大的公共负担为代价的”[11]，“提高政府规模的福利绩效是改进福利的最佳途径”[12]，就是通过“最小的政府支出来最好地满足社会的福利需求”。

四、义务教育福利的供给范围

“道德传统要求每个有负责能力的成年人首先应该对他自己的幸福情况和他后代的幸福情况负责”[13]，家庭在儿童教育中有不可推卸的责任。对于义务教育中的“义务”，通常的理解是，它包括国家承办此种教育的义务，以及家长送适龄子女接受此种教育的义务。由此似乎家长的义务仅限于把孩子送入义务教育中小学校。事实上，在义务教育的发展中，家长的教育权力和责任一直是一个争议中的话题。在基础教育转变为义务教育之后，英国就政府开始不断加大其中的投入，福利范围从保障弱势群体的生活再到普惠性的、针对每个适龄儿童的衣、食、住、行、健康方面的生活福利。而在上世纪七十年代中期保守党执政之后，这些福利内容被一再缩减。一方面是因为国家的经济发展状况不乐观导致政府福利供给能力不足，另一方面也是因为重视家庭在儿童成长和教育中的作用的理念获得认可。

义务教育免除的学费、杂费，提供免费牛奶、早餐或者午餐，以及校车接送服务，这些教育福利从很大程度上保证了义务教育的顺利实施。但是在这些福利的供给中，也并不是国家提供越多、福利内容越丰富、覆盖面越广就越可以凸显义务教育的发展。对于教育福利的供给永远要与“儿童受教育权”的实现可能性密切联系。福利的供给只为保障权利的实现，家庭在儿童成长的责任无可推卸，如果家庭可以承担对于子女的供养，那国家就应该退出这个领域，而把可以利用的资源投入到更需要的地方。因此对于贫困家庭和具有其他劣势的群体和地区加大教育福利供给是必需的，如果普通家庭都具备这些条件，国家的福利供给责任就应该回归家庭。

另一方面，义务教育福利与其他福利一样，对福利接受者而言，是开始容易取消难，增加内容远比减少供给更乐于被接受，福利供给的数量和质量也被期待不断获得提高，也意味着政府的责任越来越重。但是需要与福利并非一一对应的社会实践关系，有需要不意味着必须有福利项目来予以满足。家庭对义务教育的需要在不断提高，义务教育服务质量还差强人意，但这并不是义务教育福利的首要使命，实现均衡发展和教育公平才是当务之急。家庭追求更好的义务教育可以由家庭来承担责任，而不一定都要纳入福利内容。

五、义务教育福利的供给途径

哈耶克说，对于福利问题的焦点所在，“与其说是政府行动的目标，不如说是政府行动的手段[14]”。目标善不意味着工具善。发挥福利经济制度在发展市场经济中的作用，既需要市场机制也需要有政府调控，更需要二者的有机结合。福利分配的过程中必然会导致资源损失，福利分配也会对经济行为产生一些负面的干预作用，在政策设计环节就应该防范这样的问题。另外，“政府的公共服务部门普遍存在着机构臃肿、官僚主义严重、行政效率低下的问题公共行政的低效率不可避免会直接增加公共服务成本，同时间接地使政府提高税收”[15]。此种供给机制的优势就在于：“一方面使社会福利政策成为政府干预经济生活调节经济周期的重要手段，另一方面也要使社会福利的发展不能破坏市场机制的作用，避免因过分追求社会公平而严重损害经济效率的现象”。[16]

既然教育资源分配中绝对的行政途径有此弱点，那么就可以考虑其他途径。教育服务本身兼具使用价值和价值两种属性，也可以通过市场机制进行流通和交换，义务教育福利的不同在于它以政府为主要提供者，但不妨碍政府通过市场获得教育福利产品并进行分配。市场在提供义务教育福利中，遵循着不同于政府对资源的配给原则。政府的配给是由上及下的，类似于一种行政指令。为了享受到这样的恩泽，学校就要服从于上级的命令。从而使得学校最需要关心的是来自于上级的政策，而不是儿童和家长对教育的需要，并不与他们利益最相关。而市场机制下义务教育福利产品的提供和消费，直接取决于教育消费者的选择。市场规则是优胜劣汰、自我调整、平等竞争，这些都更有益于教育福利的提供和输送。

市场机制是优胜劣汰适者生存的，而政府直接对资源的分配是均一的，按照人头进行资源配给。但是个人从学校处享受到的教育福利产品品质并不一样，政治手段下进行的福利分配就抹杀了这些不平等，市场机制下对于福利的分配则是赋予每个人平等的选择权利，根据自己的需要和喜好选择教育产品，学校教育的差异，意味着他从学生那里获得不相同的奖赏和评价，教育福利品质的不相同意味着福利供给者的不同发展境遇，因此在市场机制下，学校成为教育产品的提供者，就必然对个人的需要负责，通过获得认可而得以生存和发展。如同T.S.马歇尔所言，“福利的核心功能是，以从市场拿走商品和服务的方式代替市场，或在某些方面控制和调整它的运作以便产生它自身不能产生的结果”[17]，这也正是市场机制分配教育福利的优势所在。

结语

公共福利本身是一种制度安排，作为制度本身来说，它具有同一的规定性，没有规定性就不能称之为制度，但这不否定制度品质中的多元性价值。针对国家配置资源上的模式化缺憾，市场机制在福利资源配置中的作用不容忽视。哈耶克在《自由秩序原理》一书中引用冯·洪堡的精辟论断：人得到最为多样化的发展具有着绝对且本质的重要性[18]。市场机制可以通过提供多元化的产品，满足不同人群的不同需求，实现更高层次上公平。充分发挥市场的作用，提高资源的利用效率，也就可以使得更多人获得公平的益处。菲利普（Robert Philips）探讨了国家干预教育的目的和性质，认为“市场供应将更加有效[19]”，从教育福利供给者来看，公共福利是以国家为主体的福利安排，但是主体不意味着它具有完全负责的权力和义务。国家在义务教育福利中的责任最主要的是补救和矫正。前者针对的是无法从父母那里获得足够的支持来接受教育的儿童，后者针对因为制度原因而丧失受教育机会的儿童，这也是体现政府责任的地方，除此之外，父母为儿童提供教育机会方面，在权利和责任上都是优先于政府的。除了父母之外，在义务教育福利的供给方面，民间社会是另一个主要的福利来源。义务教育福利不等同于义务教育，它还包括对于适龄儿童提供健康、医疗、膳食、交通等方面的内容，也包括为学生提供教育场所、教育设施、教育资金等内容。如果说社会不可以取代政府进行公民教育，那么，社会力量对于教育福利的供给尤其不可以被忽视的。

[1]尹力.多元化教育福利制度构想［J］.中国教育学刊，2009，（3）.

[2]韩克庆.转型期中国社会福利研究［M］.北京：中国人民大学出版社，2011：377-378. [3]周沛.社会福利体系研究［M］.北京：中国劳动社会保障出版社，2007：6-8.

[4]周沛.论社会福利的体系构建[J].南京大学学报（哲学、人文社会科学版），2007，（6）.

[5]姜琦.义务教育之研究及讨论[M].北京：商务印书馆，1925：7.

[6]熊贤君.中国近代义务教育研究[M].武汉：华中师范大学出版社，2006：3.

[7]张长伟，周义顺.西方社会福利观的演变与转型[M].北京：中国社会出版社，2013：13.

[8]陈红霞.社会福利思想[M].北京：社会科学文献出版社，2010：11.

[9][15][16]陈银娥.浅析西方国家福利经济制度的改革[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2002，（2）.

[10]郑秉文.经济理论中的福利国家[J].中国社会科学，2003，（3）.

[11]［英］赫伯特.斯宾塞.国家权力与个人自由[M].谭小勤，译.北京：华夏出版社，2000：8.

[12]诸大建，徐萍.福利提高的三个“门槛”及政策意义[J].社会科学，2010，（3）.

[13]［德］格尔哈德·帕普克.知识、自由与秩序[M].黄冰源译.北京：中国社会科学出版社，2000：200-201.

[14][18]［英］弗里德里希.冯.哈耶克.自由秩序原理（下册）[M].邓正来译.上海：三联出版社，1997：13，183.

[17]T.H.Marshall.Value problems of welfare capitalism.Journal of Social Policy 1（1）.1972：19-20.

[19]Phillips，R.Furlong，J.Education and the State：Twenty–five Years of Politics，Policy and Practice[M].London：Routledge Falmer，2001：20.

（责任编辑：金传宝）

郑霁鹏/国家开放大学副教授，教育学博士，研究方向为教育学原理与教育政策