瑞典养老保险制度政府财政责任的特点及其启示

马红鸽

(西安财经学院 学报编辑部， 西安　710061)



瑞典养老保险制度政府财政责任的特点及其启示

马红鸽

(西安财经学院 学报编辑部， 西安710061)

在养老保险制度建立和扩面的背景下，中国养老保险制度财政责任的发展与改革需要借鉴西方国家的发展经验。政府财政责任在瑞典养老保险制度发展的3个阶段中发挥了重要作用，并呈现出由全民共享的普惠制向低收入和无收入群体倾斜，基于不同支柱与不同层级的差异化政府财政责任，随着经济、人口因素的变化不断进行调整，推动养老保险的地方化等特征。基于瑞典养老保险制度政府财政责任的发展与演变的经验，中国应立足于经济社会条件的变化，适时适度调整养老保险制度政府财政责任；逐步建立由基本养老金全民普遍享有向弱势群体倾斜的财政支持制度；构建养老保险制度中央与地方政府财政责任调整的动态平衡机制。

瑞典养老保险制度；政府财政责任；中央政府；地方政府；动态调整机制

一、引言

2011年，随着城镇居民养老保险制度的建立，中国养老保险实现了制度全覆盖。其后，在政府大力推动及制度优越性的吸引下，城乡居民养老保险制度覆盖面不断扩大，2014年底，城乡居民养老保险制度覆盖人数达到5.01亿人。那么，在实现了制度建立和扩面之后，养老保险制度发展该何去何从？从西方国家养老保险制度发展经验来看，养老保险制度按照“制度建立—制度扩面—制度责权关系调整”的路径不断发展[1]。遵从养老保险制度发展规律，中国养老保险制度责权关系调整将成为未来养老保险制度发展的重点。在养老保险制度责权关系调整上，政府财政责任将成为重点。然而，在养老保险制度政府财政责任研究上，已有研究中较多的是对城镇企业职工养老保险制度政府财政责任进行评估，如邓大松、薛惠元[2]、曹信邦、刘晴晴[3]、杨斌、谢勇才[4]等，而较少是从国外经验的角度探讨养老保险制度政府财政责任投入机制的完善的。基于此，本文在回顾瑞典养老保险制度发展历程的基础上，总结瑞典政府养老保险财政责任发展变化的特点，探求瑞典养老保险制度政府财政责任发展与改革对我国的启示。

二、瑞典养老保险制度的变迁

第一，1913—1946年，产生阶段。在此阶段，瑞典建立了具有全民性和强制性的缴费型养老保险制度。制度覆盖对象为18～66岁的公民，并对无力缴纳保险费的国民提供免费养老救济。1884—1898年，瑞典议会组织的“工人保险委员会”提出了养老金制度的报告，但遭到反对。1905年，政府成立养老金问题委员会，对瑞典老年问题进行调查，形成报告，并形成了养老金法案。1913年，养老金法案通过。1921年，缴费养老金津贴仅占工人平均工资的0.003%，1926年为0.006%，1936年为0.009%，附带收入情况调查的养老金占工人工资的比例同期分别为8.8%、16.4%和16.2%[5]110-111。1946年，瑞典建立同一标准养老金制度，规定缴费率为个人应税收入的1%，个人缴费最低额为6克朗，最高为100克朗，67岁以上的单身老人年津贴标准为1 000克朗， 每对夫妇年津贴标准为1 600克朗。这项养老金制度还包括残疾人年金和寡妇年金，残疾人年津贴标准为200克朗，附加残疾人年津贴标准为600克朗，寡妇年金津贴标准不超过600克朗。同时，政府还建立了自愿养老保险。

第二，1947—1980年，发展阶段。在此阶段，瑞典基本养老金领取人数不断增加，养老金津贴不断提高，政府财政压力不断加大，瑞典积极发展补充养老保险制度，以满足不同人群养老保险制度需求。一方面，养老津贴持续上涨。1950年，单身老人基本养老金年津贴标准为3 608克朗，每对夫妇年津贴标准为5 775克朗，到1980年，单身老人年津贴标准增加到11 949克朗，每对夫妇年津贴标准增加到20 734克朗。另一方面，积极发展和确立补充养老保险。1960年，社会民主党人与劳工组织成员提出的补充养老金方案获得通过。1962年，瑞典将1959年的补充养老金法与其他社会保险法合并。1963年，开始发放补充养老金。1969年，一种针对没有领取补充养老金或者领取较低标准的补充养老金者的补充养老金开始实施。1970年，实行针对社会弱势群体特别是失业残疾人的养老金制度。1976年，针对60～65岁继续从事经济活动者的部分养老金制度开始确立。这样，瑞典主要建立了基本养老金制度和补充养老金制度，基本养老金制度费用来源于个人和政府。基本养老金制度全额津贴的领取年龄为67岁。作为主体的收入关联养老金制度ATP未能充分体现权利与义务的紧密结合，缺乏个人缴费激励机制，政府财政可持续进一步受到挑战。

第三，1980年以来，改革与完善阶段。20世纪70年代中期以来，随着婴儿潮和人均寿命的延长导致老龄化趋势日益严重，以及1973年的石油危机导致的世界经济危机削弱了瑞典养老保险制度的支付能力，财政养老压力日趋突出。以高福利为主要特点的社会福利制度不利于经济的发展，而瑞典政府、工会与企业之间的一致性受到动摇。在1994年瑞典养老保险制度改革之前，养老保险制度存在的问题主要包括：养老金待遇和权利与价格挂钩而没有与工资指数挂钩，导致养老金成本的发展与经济增长呈负相关；养老金制度发展对瑞典人口老龄化没有回应；补充养老保险(ATP)和基本养老保险(FP)在待遇计算公式上造成缴费和待遇之间联系不紧密，导致收入相关待遇原则的作用不明显并更趋弱化；缴费与待遇之间联系较弱，导致收入从工作时间长且生命周期内收入无变化的人群(特别是低收入工人)再分配至工作时间短且收入不断增长的人群(特别是高收入工人)；劳动力市场的扭曲；较弱的储蓄积累[6]。另外，养老保险制度将会在未来形成支付压力。在此背景下，瑞典开始进行养老保险制度改革。1981年，将部分养老金津贴标准降低到相当于以前工资的50%。同时，鼓励职业年金的发展，1980—1985年，职业养老金的参保人数由62万人增加到182万。1994年，将部分养老金津贴的最低领取年限提前到61岁，部分养老金津贴标准降为55%，并以工资指数作为补充养老金的依据。

基于此，1994年，瑞典进行了名义账户制度改革，将公共养老金计划从DB型现收现付制转化为名义账户制(NDC)和实账积累制(FDC)。养老保险缴费率为18.5%，其中16%进入名义账户，2.5%进入实账积累账户。1999年瑞典全面实行新的养老保险制度。

在新的养老保险制度中，瑞典形成了三支柱养老保险体系。其中，第一支柱为国民年金，第二支柱为收入关联养老金，第三支柱为职业年金。作为第一支柱的国民年金，其享受对象由改革前的全民共享改为只针对无收入和低收入群体的一种政策倾斜和关照。年满65周岁、在瑞典居住满40年的公民每年均可领取70 000克朗的养老金，不满40年的按每年四十分之一的比例递减。改革前，所有人都享有同一标准待遇。改革后，国民年金和收入关联养老金也是挂钩的，当收入关联养老金低于44 000克朗时，国家负责补足到 44 000～70 000克朗，当收入关联养老金在44 000～105 000克朗时，按一定比例给予补助。随着收入的增加，国民养老金不断递减。当收入关联养老金超过105 000克朗时，不再享受任何国民年金。基本年金部分由人人享有变为只针对无收入和低收入群体，且待遇标准有所提高，这是对弱势群体的政策倾斜和关照；同时，工资收入低但缴费时间长的人员也受益更多；这更加彰显了制度在同代人之间的公平分配。作为第二支柱的收入关联养老金一般由雇主和雇员分别按照工资总额和缴费工资各缴纳9.25%共同承担。改革后，由社保管理局负责将缴费的16%计入个人账户，转入公共投资基金管理和投资运营，同时作为个人退休后领取养老金的依据；实账积累部分由养老基金管理局负责将缴费的2.5%划出来投资到私人基金和共同基金公司，开展投资运营，保值增值。职业年金由各行业工会和雇主协商建立，90%以上雇员都参加了职业年金，费率依据各行业及参保人的年龄确定，基金投资运营由各私营基金公司负责。

三、瑞典养老保险制度政府财政责任的特点

在瑞典养老保险制度的发展过程中，政府发挥了重要的作用，政府财政为养老保险制度的运行提供基本支持。瑞典养老保险制度政府财政责任表现出以下特点：

第一，随着养老保险制度的不断发展与完善，瑞典政府的财政责任更加突出了对弱势群体的支持。在1994年的养老保险制度改革中，国民年金部分由普惠制转为只面向无收入和低收入人群便凸显了瑞典政府只为最需要的人兜底的财政责任与义务。这同时也是瑞典养老保险制度强调权利与义务对等的政策体现。在养老保险制度发展初期，瑞典政府为养老保险制度承担了充分责任。瑞典养老保险制度采取缴费性原则，资金来源于雇主、雇员和国家。雇员必须为基本养老金缴纳工资收入的1%作为保险费；雇主缴纳相当于雇员工资总额的5.83%作为基本养老金缴费，缴纳相当于雇员工资总额的13%作为与收入相联系养老金的费用；政府为基本养老金承担财政补贴，补贴数额约为基本养老金所需费用的25%。在瑞典养老保险制度的运行中，政府在缴费环节承担养老保险财政责任。1954—1975年，瑞典社会保障制度资金来源中政府财政所占比例由87%降到65%[7]263。1985—1990年，瑞典养老金支出不断增加，瑞典开始对养老保险制度进行改革。1994年养老保险制度改革以来，瑞典政府财政责任在养老保险制度中主要表现在对保证型养老金的财政支持和收入型养老金、累积型养老金的财政支持上。2006年，政府通过国家预算支付养老金费用26 033百万克朗。

第二，基于不同支柱的养老保险制度确立了差异化的财政责任。1994年改革之前，在养老保险制度项目差异上，政府财政责任在基本养老金和补充养老金上有所不同，基本养老金费用主要来源于个人和政府。1949—1961年，个人缴费从1.29亿克朗增加到10.34亿克朗，地方政府拨款从7 600 万克朗增加到4亿克朗，而整个国家基本养老金支出则从8.11亿克朗增加到25.76亿克朗。瑞典养老金津贴也持续增加。1955—1980年，瑞典基本养老金中普通养老金由4 384克朗增加到8 930克朗，残疾养老金由4 115克朗增加到9 718克朗，幸存者养老金由2 611克朗增加到5 836克朗；1965—1980年，瑞典补充养老金中普通养老金由的1 440克朗增加到8 735克朗，残疾养老金由3 850克朗增加到12 143克朗，幸存者养老金由 2 809 克朗增加到4 259克朗[8]158。补充养老保险费用来源于雇主。1994年改革之后，收入型养老金缴费由雇主、个人和政府财政组成，雇主缴费比例为10.21%，雇员为7%。2005—2007年，政府年缴费基本在25 000百万克朗左右。2001—2007年，瑞典名义个人账户缴费收入增长22.7%，其中，雇主缴费增长24.9%，自营劳动者缴费增长68.6%，个人缴费增长22.9%，政府缴费增长11.9%[9]89。

瑞典新的国家养老金体系由收入型养老金、累积型养老金和保证型养老金组成。收入型养老金采取缴费确定型现收现付模式，累积型养老金实行基金积累制个人账户模式，保证型养老金采取通过财政预算为那些低收入者提供养老金的模式。收入型养老金的缴费来源于雇主、个人和政府财政，个人养老金缴费率为7%，政府缴费来源于政府预算，雇主缴费率为10.21%。累积型养老金资金来源于雇主、雇员和政府，雇主缴费是累积型养老金的主要来源。保证型养老金资金全部来源于政府财政，领取年龄为65岁，2007年，已婚夫妇每人每月可以领取6 381克朗，单身参保者领取7 135克朗。可以发现，与差异化的养老保险制度相伴随的是差异化的养老保险制度中的政府财政责任，由此必然会导致不同养老保险制度中财政责任规模、人均财政责任的差异。

第三，基于不同层级的养老保险制度形成了差异化的政府财政责任。这主要体现在两个方面：一是瑞典社会保障的地方化；二是中央政府和地方政府养老保险中政府财政责任的调整。与英国进行社会保障的私有化不同，瑞典在社会保障制度改革中采取了地方化的措施。瑞典地方政府包括郡政府、自治市政府和一些重要的社区行政机构。地方政府实施社会保障所需资金的重要来源为中央政府财政拨款。

1910—1990年，瑞典65～69岁人口增加2.6倍，70～74岁人口增加3.1倍，75～79岁人口增加3.4倍，80～84岁人口增加4.4倍，85～89岁人口增加5.3倍，90岁以上人口增加9.9倍[10]124。老年人供养率从1960年的19%增加到1990年的29%。对此，20世纪80～90年代，瑞典政府开始推行社会保障地方化，中央政府根据各郡人口结构、税收等对地方政府提供财政支持，地方政府根据实际情况使用中央政府提供的财政支持，其目标是降低中央政府的财政负担。

第四，中央和地方政府在养老保险中的财政责任并非一成不变，而是处于不断调整状态中。二战以来，瑞典基本养老保险制度中的政府财政责任处于调整变化之中。20世纪50年代，基本养老保险财政来源是被保险人缴费与中央政府财政资助，其中中央政府财政资助占基本养老金财政来源的比例最大。但是，这一比例从20世纪50年代初超过70%下降为20世纪50年代末的45%，呈现出快速下降的趋势。被保险人个人缴费所占比例处于第二位，这一比例呈现出快速增长的趋势，从20世纪50年代初的15%左右增长到20世纪50年代末的40%。地方政府承担的费用占基本养老金财政来源的比例一直稳定在15%左右。20世纪60年代初至70年代中期，中央政府财政资助仍为瑞典基本养老金的第一财政来源，被保险人个人缴费仍为瑞典基本养老金第二财政来源[10]。但与20世纪50年代相比，两大财政来源在瑞典基本养老金财政来源中所占比例的变化趋势正好相反，中央政府财政资助所占比例呈现出明显的增长趋势，其比例逐渐从45%增长到65%左右，而被保险人个人缴费所占比例却呈现出明显下降趋势，从40%下降到25%。20世纪70年代中期以后，雇主缴费所占比例从70年代中期的30%增长到1980年的60%，成为瑞典基本养老金的第一位财政来源。中央政府财政资助所占比例则从原来的60%下降到30%，其在瑞典基本养老金财政来源中的地位也降为第二位。被保险人个人缴费所占比例从25%下降到不足5%，其在瑞典基本养老金财政来源中的地位降为第四位。而地方政府财政资助仍然保持在第三位，在瑞典基本养老金财政来源中所占比例也保持在10%左右。在不同层级政府财政责任中，中央政府与地方政府养老保险制度也存在差异。1978年，在瑞典基本养老保险财政来源中，有30%来源于国税，有10%来源于地税[11]114。

四、瑞典养老保险制度政府财政责任发展与改革对我国的启示

瑞典养老保险制度发展经历了建立期、快速发展期、改革期3个阶段。在瑞典养老保险制度的发展过程中，政府在为养老保险制度的运行尤其是基础国民年金提供充分财政支持的同时，更强调制度对无收入和低收入等弱势群体的财政支持；另外，瑞典养老保险制度的政府财政责任在表现出项目差异和不同层级政府差异的特点的同时，还保持了政府财政责任在中央和地方政府之间动态调整的均衡状态。瑞典养老保险制度政府财政责任差异可以从其经济社会环境、制度环境中寻找原因。社会民主主义的文化土壤使得瑞典养老保险制度政府财政责任采取充分责任，经济条件的变化、人口老龄化、制度发展差异则使得瑞典养老保险制度的政府财政责任存在项目差异和不同层级政府的差异。瑞典养老保险制度政府财政责任仍然在发展和完善中，对于中国养老保险制度政府财政责任改善而言，瑞典养老保险制度政府财政责任能够提供有益的经验及借鉴。

第一，养老保险制度中政府财政责任的改革与完善要立足我国经济社会条件的变化。瑞典养老保险制度政府财政责任的改革与其他西方国家不同，而且在世界范围内也很难找到完全相同的养老保险制度政府财政责任改革方案。瑞典养老保险制度政府财政责任的改革与完善与其经济社会条件的发展状况密切相关。因此，基于瑞典经验，中国应避免脱离经济社会条件变化而进行养老保险制度政府财政责任改革，应基于自身的经济社会条件差异、养老保险制度发展状况差异进行政府财政责任的改革[12]。具体而言，中国养老保险制度政府财政责任改善的经济环境包括经济增长、财政收支变化，政治环境包括执政理念、党的认识、政府职能变化，社会环境包括人口老龄化、人口流动变化，制度环境包括责任主体负担畸轻畸重、多支柱养老保险制度体系还未建立、财政责任转嫁机制尚不健全等。

第二，逐步建立由基本养老金全民普遍享有向弱势群体倾斜的财政支持制度。借鉴瑞典基本国民年金由普惠型向补缺型转变的经验，逐步建立由基本养老金全民普遍享有向弱势群体倾斜的财政支持制度。这种做法有利于将有限的财政资源配置给更需要的人，从而达到资源的最大化利用，从而实现社会福利的帕累托最优。

第三，适时、适度调整养老保险制度政府财政责任。20世纪70年代以来，瑞典政府不断对养老保险制度进行改革，最激进的改革表现在1994年的名义账户制度改革上。瑞典名义账户制度改革是政府对养老保险制度财政责任改革与完善的适时调整。同时，在瑞典养老保险制度的发展中，高额的财政支持使得政府财政压力巨大，瑞典政府也进行了财政责任的适度改革。基于瑞典经验，在中国养老保险制度发展过程中，适时、适度调整政府财政责任应成为指导中国养老保险制度财政责任改革的重要原则。中国应根据人口老龄化的发展、不同养老保险制度发展的差异适时调整政府对不同养老保险制度财政支持的规模，同时，应根据经济增长状况、财政收支状况适度调整政府对养老保险制度的经济支持[13]。

第四，构建养老保险制度中央与地方政府财政责任调整的动态平衡机制。在养老保险责权关系调整中，中央政府和地方政府关系极为关键。瑞典养老保险制度的改革与发展，也是中央政府和地方政府关系不断调整的历程。瑞典养老保险地方化的改革，其实质在于均衡中央和地方的关系。从我国养老保险制度的发展来看，不同层级政府在养老保险上的财权和事权不对等现象较为严重。在城镇企业职工养老保险制度中，中央财政和地方财政对不同地区养老保险投入存在较大差异；在城乡居民养老保险制度中，中央财政对东部、中西部地区财政支出存在差异，地方财政则苦乐不均，财权与事权对等的呼声在养老保险领域广泛存在。因此，借鉴瑞典经验，中国政府在分税制改革下，应适当加大对养老保险的财政转移支付，同时建立纵向转移支付与横向转移支付的养老保险财政调整公式，推进养老保险不同层级政府财权与事权的对等。

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(责任编辑张佑法)

TheCharacteristicsandEnlightenmentoftheGovernmentFinancialResponsibilityoftheSwedishPensionInsuranceSystem

MAHong-ge

(JournalEditorialDepartment，Xi’anFinancialServicesInstitute,Xi’an710061,China)

ItisnecessarytolearnfromtheSwedishpensioninsurancesystemduringthedevelopmentandreformofgovernmentfinancialresponsibilityofChinesepensioninsurance.ThereformofSwedishpensioninsurancesystemhasexperiencedmainlythreestages,inwhichthegovernmenthastakenthemainfinancialresponsibility.ItexperiencedatrendofpreferencefromGeneralizedSystemof

Preferences

(GSP)tofavoroflow-andno-incomegroups.WiththedevelopmentandreformoftheSwedishinsurancesystem,theresponsibilityoflocalgovernmenthasbeenstrengthenaccompanyingthechangeofdemographicstructureandeconomicdevelopment.BasedonthedevelopmentexperienceofSwedishpensioninsurancesystem,Chinashouldrevisethepensioninsurancesystemandgovernmentfiscalresponsibilityaccordingtotheeconomicandsocialconditionschange,andgraduallyestablishnationalsystemfavoringthevulnerablegroupsratherthanGeneralizedSystemofPreferences.bytimely,appropriatelyrevisinggovernmentfiscalresponsibilityofpensioninsurance,Chinashouldconstructadynamicadjustmentmechanismtobalancethecentralandlocalgovernment’sfinancialresponsibility.

Swedishinsurancesystem;thegovernmentfinancialresponsibility;centralgovernment;localgovernment;dynamicadjustmentmechanism

2016-01-20

中央高校基本科研业务费专项资金项目“中国社会养老保险制度政府财政责任差异性研究”(310811153007)；教育部哲学社会科学重大课题攻关项目“中国社会保障制度整合与体系完善研究”(13JZD019)；国家社会科学基金项目“农村居民养老保障制度整合研究”(11BSH065)；教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“渐进式延迟退休年龄政策的社会经济效应研究”(14JZD026)

马红鸽(1980—)，女，陕西合阳人，编辑，博士研究生，研究方向：公共经济学。

format：MAHong-ge.TheCharacteristicsandEnlightenmentoftheGovernmentFinancialResponsibilityoftheSwedishPensionInsuranceSystem[J].JournalofChongqingUniversityofTechnology(SocialScience)，2016(9):82-87.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2016.09.013

F842.6;F847

A

1674-8425(2016)09-0082-06

引用格式：马红鸽.瑞典养老保险制度政府财政责任的特点及其启示[J].重庆理工大学学报(社会科学)，2016(9):82-87.