民初中央实业管理机构的整合及现代转型

丁 健



民初中央实业管理机构的整合及现代转型

丁 健

摘 要：民初北京政府建立之后，为了发展实业，在中央设置了农林部和工商部。由于中央财政困难，北京政府积极推行减政主义，加之农林、工商两部部务又有重叠之处，为了统一行政，中央政府决定将之合并为农商部。通过合并，农商部的机构大为精简，效率大大提高，一定程度上促进了民初社会经济的恢复和发展，加速了中国早期现代化的进程。

关键词：民初；农林部；工商部；农商部

在中央政治机构的现代转型方面，晚清已经起步并取得了相当的成绩。为适应经济社会发展的需要，民初政府加速了这一进程。其对中央实业管理机构的农林、工商二部之整合，即是具体体现。当然，农林、工商二部的合并既是中央政治机构现代化转型必然所趋，又有具体而微的现实因素。农林、工商二部自1912年3月底成立后，各任总长都为各部的发展谋划，恪尽职守，但由于民初社会处于复杂的转型期，传统的价值体系被打破，新的价值体系尚未建立起来，因而新旧冲突一直贯穿其中；加之内阁更迭频繁，政局动荡不定，农林、工商二部发展极为不利；加之财政困难，二部缺乏足够经费支持，国家决定实行“减政主义”，在此背景下，二部被归并为农商部。民初中央实业管理机构所负责的农工商矿各业直接关乎经济社会发展和民生，因此，对之进行深入研究无疑具有重要的理论价值与现实意义。可是，目前关于民初中央实业管理机构合并及现代转型的缘由、具体经过及影响并未引起足够的重视，仅仅有一些论著有所涉及①参见朱英《辛亥革命与近代中国社会变迁》，华中师范大学出版社2001年版；徐建生，徐卫国《清末民初经济政策研究》，广西师范大学出版社2001年版；李玉《北洋政府时期企业制度结构史论》，社会科学文献出版社2007年版；虞和平《中国现代化历程》第2卷，江苏人民出版社2011年版；丁健《民初农商部研究（1912－1916）》，陕西师范大学2011年博士论文等。，但由于论述侧重点不同，尚未深入全面，仍有进一步探究之必要。笔者不揣浅陋，为了弄清楚这些问题来龙去脉，拟对之进行粗浅探讨，不足之处，敬请方家指正。

一、合并之缘由

民初农林、工商二部合并并非偶然，既有深刻的历史根源，又有客观的现实原因，特别是民初动荡不稳的复杂政局对之起到了重要的助推作用。这体现在：

（一）一年来财政困难未能根本改观

民国初年的财政既困难又紊乱。加上辛亥革命后，中央权力涣散，地方对中央的财力支持减少，其困难与紊乱愈形严重。所谓困难主要在于收支不能平衡，赤字继续增加；所谓紊乱主要在于各种制度未能建立，币制和银行皆乏系统［1］。清季以来，财政本就十分困难，可谓捉襟见肘，经过社会革命，民初财政更是雪上加霜。时任民国大总统的袁世凯亦为此叫苦不迭，亟思整理财政，以充裕国库，开展建设。他说：“自前清之末叶，久岁入之不敷。一年以来，原有赋税，地方节节截留，中央征解无几，而善后之费日增，旧债之期更迫。乃或利用感情之弱点，倡为无责之游谈。国税则屡征而屡抗，外债则旋赞而旋否，借风作浪，节外生枝。”［2］由此可见，民初财政窘况已经到了非解决不可的地步了。

民国初创，百废待举，的确需款甚钜。为了增加财政收入，北京政府及其几任财政总长焦思苦想，使出浑身解数。一方面，完善财政法规，加强整理财政的力度，不仅划一币制，并仿照新法整理盐政，而且认真清理田赋，剔除胥役之积弊，切实减轻人民之负担。另一方面引经据典呼吁崇俭，进一步酌定税率，改良国币，划一圜法［3］。冰冻三尺非一日之寒，积贫积弱的财政状况并未能根本好转。处此境遇之下，社会稳定秩序安好，尚可着手进行财政改革。可屋漏偏逢连阴雨，因政见歧异，宋案发生，同盟会、袁世凯各不相让，南北再起争锋，二次革命爆发了。南北为了互相应付对方，导致了浩繁军费开支，使民初脆弱的财政濒临绝境。袁世凯对此倍感痛惜，他说：“本大总统所最痛心者，当此国家多难之时，乃更有此不祥之事，就令指顾之间廓清戡定，而人民生命财产所损几何，国家财政负担增窘安极。言念及此，泪可挥。”［4］财政总长熊希龄亦感“言念前途，危险万状”［5］。

二次革命爆发后，尽管北京政府有瑞记第一、二次借款，比国借款，德商美商借款，克利斯浦借款，银行团垫款以及善后大借款等，但仍是杯水车薪，难改国内财政艰窘情形。由于革命，财政收入的重要来源之一田赋以及应交中央的其它款项被地方截留［6］。此时海关款亦被外人以种种借口扣押，北京政府交涉无果；善后大借款成立后，为了取信列强，又以盐税作抵，并由洋员稽核监督，于是盐款亦不能动用丝毫。这样一来，中央财政可支配款项寥寥无几。由此观之，北京政府的财政真是到了罗掘俱穷的地步，正可谓“中央一无所入，仅有极大之支出”［7］。在此背景下，中央要求节减财政经费的呼声渐高起来，于是农林、工商二部合并就提上了日程。

（二）减政主义之推行

为了尽快促使财政根本好转，中央决定精简中央和地方行政机构，裁减行政人员，以节约开支。袁世凯及其北京政府为了贯彻这一方针，制定相关政策，对精简的机构和人员做了大量说服动员，其总体指导思想为：一是裁汰冗员；二是实行减薪减俸；三是酌量裁并各中央直辖机关及不重要之各司［8］。后来，又在国务会议上多次重申中央开源节流之思想，并特别指出各部人员不得兼差，如有实在相需，可“准其兼差不兼薪”。梁士诒主持财政后，进一步提出裁减各省行政经费的主张［9］。熊希龄任国务总理之后，更是极力把减政主义落到实处。他主张“财政暂时务量入为出，将应举办诸政分别缓急次第进行，并实行节省主义”［10］。在减政主义风暴中，中央和各地待建的新机构、办公楼首当其冲，纷纷遭到搁置或被取缔。

在北京政府的强力推行下，减政取得了明显的成效，并得到了舆论的广泛关注，当时各主要的新闻媒介关于减政的呼声和报道很多，这无形中加快了减政的进程。如关于盐政处裁员，有报道称：熊希龄在任财政总长时，该部司员曾汰去十之六七。自熊氏去职后，又稍稍恢复原状。以盐政筹备处而论，自总办以下所用人员已逾一百二十余人，实为人浮于事，熊希龄任总理之后，就竭力主张裁撤这些冗员。袁世凯的总统府也积极奉行减政主义，《申报》有载：

近日财政困难，当事者取撙节，主张减政问题提议已非一日，旋以南方兵事继起，此议遂渐归冷静。袁世凯以军务一时未能平定，饷需一端关系重要，非于他项用途力求节减不足以资接济。再加之九月间应需各款此时尚无着落，决定先自总统府始，实行减政办法，以为各机关之表率，其所拟办法如下：一是酌量裁并府中原设各项机关；二是减成支发府中月需经费；三是府中费用实行搭放公债票［11］。

更为匪夷所思的是，袁世凯还命令各省裁撤司法筹备处，“现在内外财力艰窘万分，……，所有各省司法筹备处应即一律裁撤，各该处办应办事宜，仍由司法部就高等审检两厅长中遴员呈请兼任，以节靡费。”［12］由此观之，为了节省开支，袁世凯北京政府有些顾头不顾腚了，随意裁撤司法机构，无疑是对民主法治思想的亵渎，这也为民初司法现代化改革留下重大隐患。处此减政风潮的境遇之下，农林、工商二部的合并也加快了步伐。

（三）部务之重叠

农林、工商两部事关农工商矿各业，这些都与经济社会发展关系密切。为了协调和平衡各方利益，民国初建将二部分建，但二部却在部务方面多有重叠之处。工商、农林两部在前清称为农工商部，南京临时政府时期称为实业部，北京政府成立后始分为二。从社会经济发展层面而言，则农工商矿四者均为要政，分立四部亦无不可。但若就民国初年现状言之，因财政问题不能解决，致农工各部几等闲曹，计划虽多，但着手无术，部务难以开展。且以事实而论，农林、工商互相关系之事甚多，譬如丝茶两项，为国货大宗，提倡整理，最为急务。而种植属于农业，制销则关系工商，划归一部性质既不明了，分隶两部办理复多窒碍。又如农矿两事，同一地也，农林部以为宜于垦荒，工商部以为宜于开矿，两部分管则易起争端，一部统辖则权衡尽利。因此，将其划归一部，不仅减少很多不必要的繁文缛节，提高了政府办事效率，也是清末以来实业发展的客观需要，即设置一套有效的中央实业管理机构。所以，当农林、工商二部归并的消息一出，“舆论亦极力赞成”［13］。时任工商总长的刘揆一深悉二部部务重叠的症结所在，是支持农林、工商合并最力者。他指出：“况两部分立，各司以外多设首长，以下各官亦嫌靡费。欲行政便利计，为实业发达计，为经费节省计，均可合为一部办理。”［14］系之实情，刘氏所言可谓切中肯綮。其言论完全是出于对农工商矿各业发展的考虑，出于对国家财政现状的考虑。正是在工商总长刘揆一的大力支持下，并得到了农林部的响应，最终由张謇完成二部的合并。

二、具体之经过

经过一年多的努力，袁世凯北京政府仍处于财政危机的困境之下，财政总长周学熙自感财政无多大起色，与其任职时誓言改良财政相距甚远，不得不辞职。在其之后，梁士诒被袁世凯署任为新财政总长，梁上台后就开始大力缩减中央各部以及地方各省的行政经费开支。时任工商总长的刘揆一认识到国家财政困难情形，也感到经费匮乏，部务难以施展，于是积极促成与农林部合并，而这种想法首先得到了袁世凯和国务会议的肯定，二部的合并实质性纳入国家议事日程，具体工作才有条不紊地开展起来。

（一）刘揆一之积极倡导

北京政府减政主义实施之后，各部都在积极进行精简改革，农林、工商二部也不例外。《申报》较早透露了农林、工商二部合并传闻，载文“工商合并有二原因：一是刘揆一、向瑞琨总次长时有冲突，二是工商借款中止。困难有三：一是两部人员均示反对；二是汰员津贴无着；三是必须走法定程序，即分立时系由参议院经过，合并亦必须由参议院经过”［15］。由此可见，农林、工商二部的合并虽然已经摆在公众面前，但是怎么合并，善后问题如何解决仍是一个不容忽视的社会问题。那么，北京政府为什么率先拿农林、工商二部作为典型和垂范，此消息是从何而来，由谁而起的呢？

自从中央决定核减各部经费后，各部总长抱怨声不断，时任工商总长的刘揆一亦感到主持工商大计，繁荣实业发展计划，因无充足经费，难以施展手脚。他说：“揆一自共和告成以来，即思融化畛域，齐一心治，新旧为一炉，统南北为一体，旋蒙擢任国务，益求勉副初衷，讵意情因事阻，力与愿违，徒具赤心，无裨国计，忧怀荦结，精力交疲。”［16］于是决定辞职。袁世凯自然明白刘揆一以病称辞的意图，鉴于刘在任内的大胆改革，工商部成绩卓著，并不同意其辞职，批示道：“该总长赞襄国务，备著热忱，值兹时事艰难，正资倚任。所请免官之处，应毋庸议。［17］尽管袁世凯执意挽留，但刘揆一决心已定，关键是他认为二部的合并更有利于促进农工商矿各业的发展。随后刘揆一曾在部务会议里多次提及与农林部合并问题，以征求本部同仁之意见。据《盛京时报》记载：“自成立以来，因财政上之关系，虽经工商会议议决，有兴业办法，终不能着手开办，部内虽划出农务司另成一部，然工商矿三司亦少事办，不如仍照前议呈请与农林部合并，为减政之首倡，树各省之风声”［13］。不仅如此，刘揆一还在国务会议上郑重指出：“农林、工商关系重叠之处甚多，某些事务分隶两部办理多有窒碍，两部分管则易起争端。因此，不如合为一部办理”［14］。

刘揆一毫无恋栈工商总长一职，尽力推进农林、工商二部的合并，但这不是一件轻而易举的事情，它牵涉方方面面的利益。虽然舆论一时对此亦大加褒奖，十分支持，可善后问题难以处理，结果导致了两部暗潮汹涌，反对声音此起彼伏。《盛京时报》载：“国务院会议有以工商、农林两部归并之说，闻将实行，故日来迭生暗潮。”“国务院接大总统农林、工商两部合并命令后，风潮日烈，遂于二十七日下午一点钟开会，讨论进行手续与合并宗旨。但两部人员多数持极端反对态度，理由谓农林、工商部前已在南京临时政府经参议院通过，若凭总统一面命令，一时农工合并，而骤废法律制度，后事无论如何将遵守命令，不必遵守法律矣。”［18］由此可见，合并一事，并非容易。

（二）张謇完成部务之合并

北京政府成立之时，袁世凯本想让张謇出任实业总长，以助其一臂之力。但南北因内阁重要人选问题争执不下，张謇从大局出发，认为：“惟审察时局，尚未至可以效力之期。”［19］218民国二年夏秋之间，随着北京政府逐渐稳定，工商总长刘揆一有退意之后，袁世凯再次请张謇出山，张则欣然应允。处于减政主义之下，袁世凯此时请张謇出山，一方面是看中张氏的实业才能，另一方面是想依靠他在实业界里的威望，完成农林、工商二部的合并计划，为全国做出表率。张謇当然亦清楚袁氏意旨，出山之后就开始着手筹划农林、工商二部的合并事宜。为了顺利实现农林、工商部务合并，张謇制定了周密可行的政策，其政策的关键点有三：

第一，稳住局面。自从二部合并传闻传播开来之后，农林、工商二部部员都表现出强烈反对态度，甚至怠工，这直接影响了二部的正常运转，从而危及实业的发展。张謇出任之初，先稳住部员对合并传闻的担忧，大讲实业发展除弊兴利之决心，“謇此次出就部任，大惧无以应现世之所需，餍国人之属望，夙夜惴惴，不能自已。……所可以告我国人者，惟矢此勤勤恳恳之心，与国务院诸君，交尽职责而已，不敢侈言政见也。”［19］271－274并指出：“余对于工商部务，首先着手者约有四端：一为排除工商业之阻碍，次则为改良税则，再次为调查全国实业，最后为实行奖励。”［19］270－271通过此举，张謇把部员的注意力都集中到实业建设上来，防止了情绪的扩大和蔓延，稳定了局面。此外，这一定程度上也获得了工商业界人士对他的好感，也为后来部务的合并减少了阻力。

第二，进行劝服。当二部合并正式进行之时，最紧要的是如何劝服部员接受合并之事实。为此，他在部务会议上郑重指出：“国家设官分职，有职然后有官，用人者为事务求人才，非为个人谋位置，此古今政治之常轨，无论如何，政治无交通之余地者也。乃现查工商、农林两部员司至四百余人之多，其学有专门或熟娴部务者，固不乏人，而有职名无所事事者，亦殊不少。苟国库充裕，藉此养才，亦足示承平之气象。无如民国肇造，祸乱未已，民穷财尽，上下嚣然。国家方行减政，救济时艰，讵容一部独持广义。”［20］10在用人之标准上，他主张视办事之范围，有官而无事者存其官，而不必置其人。有事而人多者减其人，以适当于事。由此可见，张謇从国家层面、用人标准着眼进行劝说裁员不可避免的道理，言简意赅，名正言顺。

第三，采取安抚。留任部员自然高兴，被汰人员就十分不乐意了。为了取得留任资格，“张总长住宅门望门请见者，大有山阴道上应接不暇之势，每日推荐函件不下百余张。”［21］面对如此状况，张謇以十分理解和同情的姿态对求职者进行安抚，“亦知于予而来者，半以任职谋生。然政府与个人既判两途，即任职与谋生不能混一，诸君明达，宁不谅之。”［20］10并进而采取分流的办法，鼓励裁汰人员回乡自主创业，“诚能全国实业，渐次稳固扩充，即暂时未能留用，诸君亦可各出所学，自谋乡里。藉以增加阅历，积累信用，遂成业发名之希望。”［2］10－11特别指出将来抑或部务因发展而繁，财政充裕，“诸君彼时即在浚之郊，在浚之野，干旌孑孑，亦必乐赋嘉招也。”［20］10

以上观之，张謇遣散人员的办法不是采取强制的行政办法，而是动之以情，晓之以理。详述了国家与官职的关系，用人的标准。并保证以后部务发达了，诸君仍有被召回服务的机会，且真诚祝福他们到乡里自谋发展。当然，“被裁汰时，亦自懊恼，然苟因此而回心转意，从事实业，三五年后或稍稍能自立也。”［22］由于方法得当，被遣人员也没有什么过激的举动，农林、工商二部较好地实现了合并时的平稳过渡。

农林、工商二部合并后，张謇告知国务院，并迅速呈明大总统批准实行：“农林、工商原设两部，今合并为一部。鉴于以林属于农，工不能离商而独立，故名农商部。至各司组织，原农林、工商各设四司，两部共八司，今改农商部则设三司，而为注重矿政起见，专设一局，共设三司一局。至原定员额，计农林部总额为若干人，工商部总额为若干人，今合并共裁去若干人，另单呈核。即祈迅速汇案呈明，以便早日实行。是所至盼。［23］”后来又进一步公布了调用农林部员名单和工商部员名单①《调用农林部员名单》，《政府公报》1913年12月29日，命令。《调用工商部员名单》，《政府公报》1913年12月29日，命令。，并要求“本部分科职掌未定以前，所有调用人员仍按原在农林、工商部时各司厅科内照常办事，并责成保存公署案卷、簿记、款项暨其他各项官物，妥慎归并，毋稍疏忽。”［24］至此，农林、工商二部在张謇的主持下基本完成合并。

三、简要之评价

工商二部由成立到完成合并，此在民初财政困难情形之下，带有一定的必然性。而民初北京政府通过把农林、工商二部整合为农商部，基本上完成了清末以来启动的中央实业管理机构现代转型的任务，其不仅没有延缓经济发展的节奏，破坏经济发展的延续性，而且一定程度上促进了民初经济现代化的进程，一度出现了中国近代历史上少有的所谓资本主义“黄金时期”。因此，对于农林、工商二部的合并我们应该给予肯定的评价，不能仅仅把它看作中央政府处在经济危机之下的权宜之计。

（一）合并精简了内部管理机构，提高了效率

本来农林、工商二部，原来各有四司，合并后，“为注重矿政起见，专设一局，共设三司一局”［20］2原来两部所设的8个司，改设为农林、工商、渔牧3个司，两部原有四百多人，留用农林、工商部员各为63人，共计126人，加上他本人，农商部人数总共为127人，是原有工商、农林两部人数的31%左右。由此可见，裁掉了将近70%，裁减的额度之大，令人吃惊。但据虞和平先生考证，当时农林部所用人员共计142人，仅为原来农林、工商两部人员总数的35%左右。“但是，在减少行政官员的同时，却增加了专职的技术官员，数量达50人之多，占到官员总数的35%以上。”［25］当然，无论哪一个数字更准确些，都说明了农商部对原有的农林、工商两部进行了大规模裁员，这在当时是很难做到的。沈家五先生曾对此评价说：“尤其是在裁减冗员过程中，冲破遗老遗少、亲戚故旧以及裙带关系的障碍，其任务是相当艰巨的。这样的大胆改革，当时是难能可贵的。”［20］16的确如此，张謇所留用的旧员，要么是对部务十分熟悉，要么有一技之长，可谓两部之精华。他们各司其职，各负其责，大大提高工作效率，使民初实业进入较为快速发展的时期。

（二）合并推动了中央其他部门裁减冗员

农林、工商二部合并，是中央当时的既定政策。一方面表明中央实行减政主义的决心，另一方面是想通过合并裁员树立一个榜样。其实，农林、工商二部的合并，在政界引起了不小的轰动，直接推动了其他部门的裁员。当时交通部、司法部、财政部等都进行了裁员，有报道说：“此次财政部司员之被裁者，闻有七十多人之多，如王长庚、许潜文等则因不到部，有旷职守，著即开出，至如屠文濬、……、俞之昆等虽无错失之可指，亦拟暂行停职。”［26］不仅如此，中央议员的岁俸也再议减，甚至发放债券［27］，地方裁员和节减经费的减政运动也在有秩序地进行［28］。

（三）农商部进入一个全新的发展时期

农林工商合并后，并没有留下后遗症，部务正常开展，效率也大大提高。农商总长张謇亦进一步阐明其今后的打算：“农林工商者，图治之事；农林工商部者，为人民生利供政府分利之地也。世不思治，治无可图，分利过当，生亦不及。何况民国肇建，内乱外寇，侵寻未已，借款重叠，债权四压。”［19］275－277鉴于此，张謇主张“有所为有所不为”，对“凡隶属本部之官业，概行停罢，或予招商顶办。惟择一二大宗实业，如丝茶改良制造之类，为私人或一公司所不能举办，而又确有关于社会农商业之进退者，酌量财力，规画经营，以引起人民之兴组，系悉听之民办。”［21］8－10对于民业主张“提倡、保护、奖励、补助，以生其利，监督、制限，以防其害而已。”［19］275－277还对在部及热心实业的诸君提出忠告：“二十世纪之经济问题，实有左右全球之价值。吾国叠经兵乱，国力益形疲敝，已陷入经济之旋涡；设再玩愒数年，则有此广土众民，已无复自营之余地。”［29］后来，张謇又进一步完善了农商部官制，并制定了新的办事通则，规范了农商部的施政活动［30］。张謇任农商总长期间所推行的机构改革，基本形成了农商部机构和人员设置的模式，尽管后来政局动荡，但这个模式及其内在运行机制却保持了相当的稳定性，促进了中央实业管理机构及管理制度的现代化转型。从此，农商部在张謇的带领下进入到一个较好较快地发展时期。

总之，中央政治机构的现代转型，是一个很大的命题，是一项系统而复杂的社会工程，也是无法抗拒的历史潮流。其既是清末以来社会进步发展的客观需求，又加速中国社会早期现代化的进程的需要。民初北京政府为此做出了诸多努力，特别是在教育、民政、经济等方面卓有成效。而本文所述农林、工商二部的合并，是中央实业管理机构整合及现代化转型的具体体现，合并后的农商部无论在内部机构设置、人事构成，还是治事方式方面，相较以前，都有很大的完善和进步，适应了清末民初社会转型的历史进程。但这仅仅是从实业的层面来考察中央管理机构的整合及现代转型过程，且挖掘尚浅，论述单薄，权作抛砖引玉，期待更多的学界先进关注这一问题。深信如对近代以来中央政治机构的现代转型做一番整体考察和梳理，必将会对认识和把握晚清民国历史产生积极影响。

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［30］农商部部令第二十一号［N］．政府公报，1914－02－09（命令）．

Integration and Modern Transformation of Early Republican Central Industrial Administrative Institutions

Ding Jian

Abstract：After the establishment of Beijing government in the initial years of Republic of China，in order to promote the industrial development，Ministry of Agriculture and Forestry and Ministry of Industry and Commerce were set up．Due to the central financial difficulty，Beijing government actively promoted the reduction of constitutionalism．Besides，because of the overlapping of ministerial affairs of the two，in order to unify the administration，the central government decided to merge two ministries into Ministry of Agriculture and Commerce．Thus，with the rightsizing and high efficiency，it promoted social and economic recovery and development and accelerated Chinese early modernization．

Key words：the initial years of Republic of China；Ministry of Agriculture and Forestry；Ministry of Industry and Commerce；Ministry of Agriculture and Commerce

收稿日期：（2015－12－05；责任编辑：沈秀）

中图分类号：K2

文献标识码：A

Doi：10．3969／j．issn．2095－042X．2016．01．014

基金项目：2015年河南教育厅人文社科项目“袁世凯与民初政局研究”（2015－GH－293）。

作者简介：丁健，安阳师范学院袁世凯与北洋社会研究中心讲师，华中师范大学中国近代史研究所博士后流动站在站工作人员。