贵阳市种子市场监管存在的问题及对策

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贵阳市种子市场监管存在的问题及对策

苏晓会，谯莉萍，吴琳，许毅，廖晨鹭
(贵阳市种子管理站， 贵州 贵阳 550008)

种子市场监管工作一直是种子供种安全最基本的守护保障，基于贵阳市种子市场监管的现状及存在的问题，从种子管理站的角度针对目前存在的一些问题提出解决的对策，以期为贵阳市的种子管理工作提供一定的参考。

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农作物种子是农业最基本的生产资料，关系着农业生产安全、农村经济发展和农民根本利益。做好市场监管，是保障种子安全供给的最有效途径。近年来，贵阳市种子市场监管工作力度不断加大，生产经营秩序持续安定，种子供给保障有力，但随着产业的发展及生产结构的调整，种子市场监管面临新问题，一些深层次问题存在隐患。2016年新修订《中华人民共和国种子法》(以下简称《种子法》)的正式颁布实施，进一步明确了种子执法的主体及责任，强化了行政监管，更加明确规范了生产、经营主体行为及责任，对种子监管工作提出新要求。结合贵阳市种子市场的现状及存在问题，如何进一步搞好市场监管，是现阶段需要积极思考、探讨的问题。

1 现 状

贵阳市是贵州省省会城市，位于贵州省中部，拥有77个乡镇，总面积8 034 km2，耕地面积的9.636万hm2，占总面积11.99%。总人口550万人，农业人口192.63万人，占总人口35.02%。农业主栽品种有水稻、玉米、蔬菜、油菜、马铃薯、红薯、花生、食用菌等，其中，水稻、玉米、蔬菜的种植面积分别为34 314，38 398，105 917 hm2；近年来，贵阳市大力发展现代都市农业，重点突出农业产业结构调整，非主要农作物(尤其是蔬菜)所占比重增加迅猛。贵阳市成为全省非主要农作物种子的集散地，同时也是“两杂”种子的主要市场之一。现拥有种子生产经营企业12家，其中生产经营主要农作物种子企业6家，非主要农作物种子企业6家，全年进入辖区备案的企业22家，备案经营户665户。2015年玉米、水稻备案登记分别为95.6万kg、19.83万kg，蔬菜销售量1.6万kg；2000年贵阳种子管理实行“政企分家”后，所有市、县级农业主管部门均建立起种子管理站(或种子管理机构)。

随着种业的发展，种子监管力度持续加强，贵阳市种子市场及其监管呈以下发展趋势：

1) 种业企业实力不断加强，数量逐渐减少，由原来30家减少到目前的12家。

2) 种子经营户相对稳定，经营有序，市场秩序持续好转。

3) 种子监管形成“三专四查”有效模式，坚持强化开展定期市场监督检查和不定期抽查相结合，从源头上有效防止假冒伪劣进入市场，市场监管有序开展。

4) 非主要农作物产业发展迅猛，蔬菜、水果、中药材及食用菌种子、种苗需求量迅速增大。非主要农作物种子、种苗监管难到位，质量纠纷事件不时发生，隐患加大。

2 存在的问题

2.1 种子管理体系体制存在的问题

2.1.1 种子管理体系不完善

1) 质量监测检测体系不完善。市级尚未建立种子质量监测检验站，站内仅设置检验室，不具合法检验资质。由于多方面原因，未能进入有效工作状态，县级一直无检验室建设。

2) 至乡村的“四级”联管机制未建成。目前省、市、县三级种子监管机构和监管机制比较完善且政令畅通，但与乡镇尚未建立较好联管机制。乡镇集贸市场，乡村流动销售，监管难于到位。

3) 社会化监管体系未形成，诚信机制缺失。社会化诚信体制建设和行业自律是保障种业健康发展的重要途径，虽然经过多年的市场诚信机制培育，大部分企业诚信度提高，但整个行业缺乏行业协会等社会化监督管理，未形成系统、有效的社会化行业诚信体制及运行机制。

2.1.2 种子市场管理队伍力量薄弱

部分县级种子管理站不健全。10个区(县、市)的农业(水)局，只有5个独立建站，4个由农推站或执法队兼管，1个与其它站合并办公。有的区县部门领导不重视，认识不到位，仅注重抓住春季前“两杂”备案及市场检查，存在“季节部门”；占用抽调编制内人员情况普遍存在，县级在岗人员多数只有1～2人；专业知识结构不高、年龄结构老化，人员断层现象严重，严重影响贵阳种子市场监管的力度。目前，全市种子管理部门人员编制60人，在编人员49人，其中在岗38人，外借人员11人。在岗38人中，明确种子管理专职的仅26人，身兼多职工作的12人。在岗人员中50岁以上的占30.7%，40～50岁的占26.5%，30～40岁的占16.3%，30岁以下的占26.5%。拥有职称人员25人,其中正高1人、副高4人，中级10人、初级10人。

2.1.3 种子市场监管执法不畅

1) 执法体制不顺。2016年以前《种子法》只明确规定各级农业行政主管部门是种子执法监管机构，未明确受委托职能部门的合法地位。由于执法部门和种子管理机构分属2套人马2块牌子，不同领导分管，存在职能交叉、责任不明问题。因怕担责，执法不主动；部门间合作不紧密，遇事各干各的。相互推诿、扯皮的事时有发生。

2) 部分执法人员积极性不高。种子市场监管人员地位不明确，贵阳市种子管理人员及农业执法队员全是事业编制，只有南明区、云岩区人员享受公务员待遇，其余区县是靠“职称吃饭”。工作上承担了大量的行政管理和市场监管职能，工作内容与职称评定不挂钩，存在“权责不明”和“有责无名”，造成从业者职称晋升难，有能力的人才不愿来。尤其农业综合执法队成立时，很多地方是按公务员招考，最后又没落实“名份”，一些人员以中级职称考入，工作多年到现在既不是参公人员，职称又没正常晋升，待遇与其他部门差距拉大。

2.1.4 基层种子监管经费不足

市、县级种子管理机构(部门)人员基本经费：在岗人员工资、人头经费均由市、县财政拨付，部分区县存在人头经费不足或挪给其它部门使用；市级种子监管工作经费都是由市级财政及省种子管理站下拨，主要用于种子市场监管及品种试验，近3年市财政及省级拨款总额在60万～80万元，基本满足工作需求。但县级同级财政基本无种子工作经费，仅靠省、市种子管理站下拨维持运转，经费捉襟见肘。

2.2 监管对象、内容存在的问题

2.2.1 种子企业管理不强、代销户素质不高

企业管理有疏漏，给市场监管带来一定隐患。目前本地种子企业大都守法规范经营，但也存在个别企业经营管理不严，错漏时有发生，表现在：个别企业制种基地、种子包装加工车间管理不规范，种子质量、加工、包装管理有隐患。如：种子包装标签制作不严谨，标签不规范，标注有缺陷或错漏等；基层网点代销户素质不高，品种销售推介有隐患。种子经营销售，经营者应该具备一定专业技术及法律知识，由于基层种子市场代销户门槛低，部分企业对委托代销户的委托管理混乱。人员组成复杂，层次不一，文化、专业技术水平低，经营服务质量差。常出现未备案销售，品种推介不清，混淆适宜种植生态区域、适宜季节(蔬菜品种居多)等原因引起种子纠纷。

2.2.2 种子市场经营仍不规范，违法事件时有发生

虽然近几年经过市场的“严打”及强化整顿治理，市场经营程序得到根本好转，经营者守法经营、规范经营意识大幅度提高，但在一些区县、乡镇基层销售网点，仍有不规范处。个别不法商贩投机取巧，伺机牟取暴利。表现在： 1) 部分基层代销户开具销售凭证、档案记录不规范、滞后，甚至个别不开具、不记录； 2) 部分乡镇基层代销户不按规定张挂相关合法经营证明及备案登记表。部分区域销售网点，配搭销售散装非主要农作物(蔬菜)种子； 3) 少部分企业、代销户伺机销售假、劣种子情况，时有发生； 4) 销售假冒、劣质蔬菜种。一些外地企业借用“菜用玉米”名义，未审先推甜、糯玉米，制假贩假，在贵阳市乡镇集贸市场销售抬头。

2.2.3 非主要农作物种子品种监管有困难

目前对非主要农作物的种子市场监管，重点在质量、包装和经营手续的检查，而对品种纯度、品种的真实性监管难度较大。修订前《种子法》规定非主要农作物种子无须审定，由于非主要农作物尤其是蔬菜，种类品种繁多，仅大白菜，市场上品种就有上百种。因此，品种的真实性监管难度大，一种多名、多种一名现象普遍存在，出现纠纷往往难以判定责任；特别是果树类，3～5年挂果不正常后纠纷才出现，种植者损失特别严重。

2.3 种子产业发展带来的新问题

2.3.1 产业结构调整迅猛，种子、种苗监管难度加大

近几年，贵州大力调整产业结构，非主要农作物尤其是蔬菜、果树、食用菌、药材等经济农作物产业发展迅猛。贵州自然生态结构复杂，自然灾害发生频繁，贵阳市又是非主要农作物种子市场的集散中心，因此给监管带来较大的难度。表现在： 1) 重点监管的对象不断增加，以前以“两杂”为主，现在蔬菜、马铃薯也成为重点监管对象； 2) 田间种子、种苗纠纷内容更复杂，涉及种类范围更广； 3) 监管手段、办法、技术跟不上产业发展的需要。随着果树苗、食用菌种苗生产许可要求不断增加，现代集约化种苗生产迅速发展。以前以“两杂”为主的种子监管模式、管理办法，监管人员专业技术跟不上产业管理发展要求。

2.3.2 种子管理监管信息化程度不高，现代化监管刚起步

随着种子产业市场化高度发展，贵阳市积极开展大数据的建设，种子贸易、交易频繁，种子电商贸易快速增长，在新形势下，还未做好现代管理的准备。目前，贵州省信息化管理刚起步，省、市、县种子管理部门间快速联系不畅，各区县种子市场动态不能迅速反馈，种子市场的双向监督尚未形成，基层集贸市场种子可追溯不理想，一旦出现质量问题，很难追根溯源。信息化、系统化、大数据化的种子市场监管建设有待发展。

3 对策措施

3.1 完善种子管理体系的建设

完善市、县种子管理部门的职能，加强种子质量监督检验站室、品种试验示范平台的建设，完善相关工作制度、设施设备建设，让种子质量及品种监督管理工作步入正轨。探索市、县、乡、村种子监管的运作模式，建立切实可行的运行机制，加强对乡镇集贸市场及进村入户种子销售的监管。大力推进社会化种业监督机制的建设，重点抓种业行业协会及行业自律运作机制的建设，重点抓市场运营诚信体制的建设。

3.2 强化种子监管队伍建设

新修订《种子法》明确了委托种子管理机构的执法地位，强化了农业监管部门职责。要提高部门领导对种子监管认识，突出种子监管工作在现代农业产业发展中的作用，突出种子监管产业支撑职能，推进部门职能的理顺，扩充人员编制，促进借调人员归位，壮大充实监管人员。

积极培养引进高素质专业人才，多方创造机会，扩展业务人员专业知识的深度和广度。

政策上要确认种子管理部门的工作职能的成果评定和成果地位，如区域试验、新品种对比(筛选、布局)试验、种子质量检验、专业种子市场监管等内容应纳入成果申报范畴，特别是品种审定，应视为同等级丰收奖一等奖以上成果。积极支撑队伍人员职称晋升，提高队伍的专业、知识构成。

结合新修订《种子法》的宣贯，加强人员法律、条例、政策及专业技术培训，提高队伍整体素质。

3.3 加大纵向及横向联系，提高执法效率及积极性

市级加强与省级、县级种子管理站之间的纵向联系，理顺领导与被领导、指导与被指导、监督与被监督的工作关系，明确权责，做到政令畅通、令行禁止，保持上下整体严抓严治的工作态势；工作中加强与执法大队、工商管理等部门的配合，加强与省种子协会、企业之间联系，做好协调、服务、监督和指导。加强管理、监管与处罚相结合，引导合法、诚信、规范经营，推动种子市场健康发展；加强与种子管理相关业务站的业务联系，增强种子站事业工作内容，如积极开展新品种试验示范、地方资源保护等工作；加强与上级管理、财政部门的联系，积极争取各方资金，让种子监管工作落实到实处，推进种业监管向信息化、现代化发展。

3.4 持续严打态势，严把市场监管关

1) 持续严厉打击假冒伪劣种子，强化规范经营秩序。严格执法行为，公正执法，着力搞好企业、市场“三专四查”工作(春、秋季市场专项检查，企业市场销售专项检查，大田种子风险跟踪检查)，日常重点突出种子市场“五重”(重点违法行为、重点作物、重点环节、重点对象、重大案件)监管。强化种子生产经营资格审查和清理，努力杜绝无证生产经营行为。坚决打击未审先推、套牌侵权、制售假劣种子等违法行为，全面净化种子市场。

2) 加强对种子企业的源头管理，加强企业的生产经营管理，规范生产经营行为，提高社会责任，杜绝制售假冒伪劣种子的行为。

3) 严格生产经营许可行为，严把种子的备案、登记管理关，规范委托代销行为及委托代销户的经营行为；四是加强对乡镇集贸市场及种子入村的监管，建立乡镇、村种子监管的联系监管机制，做到检查全覆盖，监管无死角；五是持续加强对种子营销者、企业、代销户人员的培训，尤其是基层销售人员的培训，提高营销者遵法守法和专业服务意识。同时加强对农户的宣传培训、服务指导，提高生产者的法律保护、市场监督意识。

3.5 加强非主要农作物种子管理

1) 要从思想上高度重视对非主要农作物种子监管，加强领导和督导检查，把对非主要农作物的市场监管及检查落实到实处。

2) 积极开展非主要农作物试验示范平台建设，制定统一的评鉴标准，建立品种适应性、抗病性、丰产性的评鉴机制，确保品种在区域、季节选择上的种植安全。同时推动地方品种结构的优化发展。

3) 积极推动登记非主要农作物的品种管理。

4) 加大对非主要农作物种子的抽检力度，严格执行种子质量监督抽查程序，制定非主要农作物种子抽检工作方案措施，开展定期及不定期的抽检。

3.6 与时俱进，提高种子、种苗监管工作水平

1) 要根据产业发展的需要，积极开展调查研究工作，面对新问题，立足于新修订的《种子法》、新规章不断探索，形成新的管理措施及运行机制。

2) 要对现代种业管理模式、方法开展研究、考察，不断引进国内外先进的管理经验，结合本地情况运用实施。

3.7 以大数据平台建设为载体，提高种子监管信息化水平

结合贵阳农业云大数据平台建设，探索启动种业信息服务中心建设，搞好种业服务窗口，涉种数据、信息发布窗口的建设。在种子市场监管上着重抓好种子备案管理、信息查询、在线咨询、投诉举报等功能板块的建设，着重搞好种子可追溯系统、种子经营者管理服务系统的建设。运用互联网技术加强对种子企业生产、加工、销售信息的全程采集，确保种子风险的可控、质量可追踪；推动种业电子商务平台的建设，让企业与农户直接对接，减少中间环节；针对产业发展、品种结构的变化，建立完善农作物品种种植信息数据库，开展种植指导信息服务。

The Development Problems and Countermeasures of Seed Market Supervision System in Guiyang

SUXiaohui，QIAOLiping，WULin，XUYi，LIAOChenlu

2016-04-20

苏晓会(1988—)，女，河南省洛阳市人；硕士研究生，助理农艺师，主要从事种子市场监管工作。

廖晨鹭(1968—)，男，研究员。

10.16590/j.cnki.1001-4705.2016.08.129

D 922.4

B

1001-4705(2016)08-0129-04