内蒙古五盟(市)水权转让项目实施情况分析

李晓春　杜　卿　冯传杰

(黄河上中游管理局， 陕西 西安　710021)



内蒙古五盟(市)水权转让项目实施情况分析

李晓春杜卿冯传杰

(黄河上中游管理局， 陕西 西安710021)

【摘要】本文对内蒙古自治区鄂尔多斯市、包头市、巴彦淖尔市、乌海市、阿拉善盟五盟(市)16个水权转换项目实施情况进行分析，初步归纳了内蒙古水权转让项目实施过程中存在问题，并提出了相应建议，力求为今后水权转换工作的推进提供参考。

【关键词】水权转让; 项目; 实施

在“投资节水、转让水权”的黄河水权转让模式指导下，内蒙古从2004年开始了水权转让试点工作。鄂尔多斯黄河南岸灌区一期水权转让节水工程于2008年完工，2011年通过核验。在此基础上，内蒙古又陆续开展了鄂尔多斯市、包头市、巴彦淖尔市、乌海市、阿拉善盟五盟(市)16个水权转换项目的实施工作，逐步探索出干旱地区经济社会发展用水的新思路。

1项目审批情况

1.1项目水资源论证及水权转让可研批复情况

黄河水利委员会(以下简称黄委)于2005年4月批复了《内蒙古自治区黄河水权转换总体规划报告》(黄水调〔2005〕11号)，基本同意规划报告分析的2010年水平年可转换水量和自治区黄河水权转换总体规划实施方案。在此基础上，黄委先后批复了包头市、乌海市、阿拉善盟、巴彦淖尔市四盟(市)10个水权转换项目。2009年10月，黄委对鄂尔多斯市引黄灌区水权转换暨现代农业高效节水工程可行性研究报告(黄水调〔2009〕65号，以下简称鄂尔多斯市二期)总体可研进行了批复。目前，黄委批复鄂尔多斯市二期水权转换项目6个，加上其他盟(市)10个水权转让项目共16个。

1.2主体项目核准批复情况

在黄委批复的16个水权转让项目中，涉及水源工程1个，矿业采选项目2个，电厂项目6个，化工类项目7个。水源工程于2009年12月14日经包头市发改委核准(包发改农字〔2009〕706号)，2010年9月16日对其建设内容进行了变更批复(包发改农字〔2010〕596号)；2个矿业采选项目，均已核准，其中中天合创矿井在建，大中矿业已开始生产；6个电厂项目，华电土右电厂、乌斯太电厂一期2个项目获核准，蒙泰煤矸石电厂、神华神东土右煤矸石电厂、包头铝业热电、华电乌达电厂4个项目待核准；7个化工类项目，包括双欣环保材料、开滦化工、神华蒙西煤化工、包头海平面、神华乌海化工、泛海能源煤化工、中天合创二甲醚项目均已经内蒙古自治区发改委备案批复。

2项目实施情况

2.1项目主体工程实施情况

通过现场调研，黄委批复的16个水权转让项目中，有7个项目已建成投运，其中双欣环保材料、神华蒙西煤化工、包头海平面、神华乌海化工4个化工类项目和大中矿业项目共5个均经内蒙古自治区发改委备案批复；乌斯太电厂项目获得地方发改委核准。有8个在建项目，中天合创能源二甲醚、泛海能源煤化工、包头大青山水源工程3个项目已经地方发改委备案核准，华电土右电厂、中天合创矿井2个项目获国家发改委核准，蒙泰煤矸石电厂、包头铝业热电、华电乌达电厂二期3个电厂项目未获得国家发改委核准。开滦化工项目处于前期工作阶段。

2.2水权转让项目节水工程(措施)实施情况

从实地调研情况看，各盟(市)的水权转让项目节水工程(措施)都在积极推进，部分节水工程(措施)已实施完成。但多数项目节水工程(措施)建设滞后于主体工程建设，甚至部分项目主体工程已投产运行，而节水工程尚未动工。具体情况分述如下：

a.鄂尔多斯二期。截至2013年初，各级渠衬砌长度实施完成519.26km，占初步设计批复的73.9%。渠灌改喷灌面积实施完成3.11万亩，占初步设计批复的54.4%。畦田改造实施完成6.33万亩，占初步设计批复的35.3%。种植结构粮食作物、经济作物、饲草种植面积比例，由2009年的64∶26∶10调整为2012年的55∶30∶15(总体可研批复要求调整到40∶30∶30)，大田滴灌、井渠结合、设施农业等节水措施，分别占初步设计批复的88.3%、92.1%、60.0%(地下水)。泵站整合改造，完成数占设计批复的58.3%。

b.包头市水权转让项目。2009—2012年，黄委先后批复包头市水权转让项目6个，涉及转让水量5208.95万m3，其节水工程(措施)建设任务是对镫口土右灌区和民族团结灌区干渠153.86km、支渠358.62km、斗渠482.49km、农渠1335.2km，总计2330.17km各级渠道进行防渗衬砌。对此，包头市组建成立了水权转让领导小组，拟定了《包头市黄河水权转让实施办法》。截至2013年初，包头海平面、神华神土右煤矸石电厂、泛海能源化工、包头铝业热电、华电土右电厂等5个项目节水工程初步设计得到自治区水利厅批复，处于建设阶段。

c.巴盟水权转让项目。黄委批复巴盟的水权转让项目仅大中矿业铁矿采选1个项目，涉及转让水量1915.0万m3。其节水工程建设任务是对河套地区丰济干渠20.162km和北边分干渠5.628km,共计25.79km渠道进行防渗衬砌，配套建设各类渠道建筑物82座。2013年4月，节水工程建成；2014年10月，黄委会同内蒙古水利厅对完工的水权转让节水工程进行了核验，认为工程实施后可节约水量2254万m3。

d.乌海市水权转让项目。黄委批复乌海市水权转让项目包括华电乌达电厂二期和神华乌海化工2个项目，涉及转让水量912.3万m3，其中华电乌达电厂二期491.0万m3，神华乌海化工421.3万m3。因批复华电乌达电厂二期水权转让节水工程(措施)所在灌区处于黄河海勃湾水利枢纽淹没区，加之该电厂规模由2×600MW调整为2×350MW，土地占补平衡需要协调，该项目节水工程(措施)2014年仍未动工；神华乌海化工项目，2010年12月20日项目原单位神华乌海能源公司与水权转让单位乌海市海南区政府签订了水权转让协议，截至2014年10月，水权转让节水工程实施约25%。

e.阿盟水权转让项目。黄委批复阿盟的水权转让项目为乌斯太电厂一期工程，涉及转让水量263.0万m3。其节水工程建设任务是对孪井滩扬水灌区支渠17.33km、农渠249km共计366.33km的渠道进行防渗衬砌。2013年4月，节水工程完工。2014年10月，黄委会同内蒙古水利厅对完工的水权转让节水工程进行了核验，认为工程实施后可节约水量274万m3。

3存在的主要问题

3.1水权转让节水工程建设进展不平衡、进度缓慢

虽然水权转让工作从2005年开始至今已经历10多年时间，大部分企业未按审批要求完成水权转让相关工作，甚至一些项目已超过三年有效期。究其原因：ⓐ用水企业感到用水尚不紧张，主要依赖地下水，对国家产业政策规定未给予起高度重视；ⓑ怕花钱，由于水权转让节水工程建设需要投入一定的资金，企业为减少投入都想依靠政府获得优惠政策；ⓒ建设管理中相关责任不够落实；ⓓ一些项目的设计、可研、批复因实施条件影响，变化较大，造成不少项目主体工程已投入运行，而水权转让节水工程尚未安排或建设滞后；ⓔ设计批复因资金投入不足，不能按期完成。

3.2水权转让实施过程中有关各方权利、义务及责任不清

水权转让节水工程建设是一项全新的工作，虽然各盟(市)都制定了水权转让实施办法及有关制度，但水权转让节水工程建设领导小组及其办公室、项目法人单位以及水权出让方和受让方(投资方)之间权利、义务等不够明确，取水许可持证单位(法人)较少参与，签订水权转让协议主体尚不规范，在实施过程中也缺乏有效的沟通协调，影响了节水工程建设的实施。

3.3喷、滴灌推行困难

鄂尔多斯二期水权转让项目节水工程(措施)审批内容中，包括喷、滴灌节水措施的实施。但在实施过程中遇到一些问题：ⓐ缺乏政策激励，农民对发展节水灌溉带来的利益影响存在疑虑，积极性不高；ⓑ灌区管理单位和农民用水协会因引水量减少而依靠水费收入维持运行管理的收入下降，运行管理陷入困境；ⓒ渠灌改喷灌或滴灌后一些地方造成土壤板结、盐碱化程度加剧，土壤对喷、滴灌措施的适应性还需进一步研究；ⓓ改变喷灌方式，取消灌区目前普遍实行的秋、春保墒灌溉，农民不能接受；ⓔ喷、滴灌运行成本较高，推行范围及持续性有待研究。

3.4畦田改造和种植结构调整措施得不到保证

按照国家农业有关政策，此次土地承包期限至2028年，目前灌区土地全部划分到户，条状分割，面积不等，分散经营，土地规模化、集约化程度不高。畦田改造需要进行的土地整合、平整，以及田间渠系和道路的重新规划和建设困难重重；种植结构受上年度市场供求变化的影响，多数农民根据自身对经济收入好坏的判断来确定种植作物种类，统一调整种植结构不易掌握和控制。2012年粮、经、草种植结构比例，只是对总体可研批复的总面积内实际情况的统计，远谈不上有计划的调整。

3.5沿黄提水泵站整合对灌溉带来新的影响

鄂尔多斯二期总体可研批复中，将达拉特旗境内扬水灌域的24座提水泵站整合为9座浮船式泵站，毫无疑问，这样便于监管。但从已建成的几座泵站运行情况看，由于黄河在该河段主流摆动大，加上整合后的泵站单站灌控面积大，遇到主流摆动和来水量小时，对灌溉的影响范围大，增加了农业抗旱风险。

4建议

4.1加强前期工作，严格审查审批

《黄河水权转让管理实施办法》第二十五条关于“水权转让节水工程应与拟建项目一一对应”的规定，在建设项目水资源论证报告书和水权转让可研报告审查批复中得到了严格执行，但在节水工程初步设计批复和实施中多数依据总体规划批复进

行安排，形成两张皮现象。建议对节水工程现场设立固定的标志碑，并对核验上报材料中相关图件提出明确要求。

4.2明确权利义务，充分调动各方积极性

节水工程的利益主体是灌区群众，在实施过程中，政府主导，企业出钱，有关水利部门组织实施，群众参与较少。鄂尔多斯黄河南岸灌区一期水权转让项目，因水权出让方的取水许可指标多年尚有较大富余，发证后核减水量不会直接影响群众的现状用水。而无取水许可指标余量的水权出让方，如果节水效果达不到批复要求，水权转让扣减后将直接影响群众现状用水，造成新的矛盾。建议对水权转让过程中水权出让方、受让方，节水工程建设的投资方(甲方)、实施方(乙方)等各方的权利、义务进一步规范，对政府主导与市场调节的关系进一步明确。

4.3及时总结经验，推动水权转让工作

水权转让节水工程(措施)实施的时间跨度较长，主体工程与节水工程(措施)建设基本不能同步进行，从鄂尔多斯黄河南岸一期水权转让项目实施情况看，节水工程验收、核验又需要2～3年时间，出现许多项目违规建设和无证取水现象。由于时间跨度长，在实施过程中项目调整也过于频繁，给监督管理工作带来困难。因此，建议严格控制水权转让项目的审批数量，并组织专项深入调研，研究解决水权转让工作中存在的突出问题，推动水权转让工作健康发展，使缺水地区有限的水资源得到合理配置和高效利用，为地方社会经济可持续发展提供有力支撑。

Analysis on water right transfer project implementation of

Wumeng (City) of Inner Mongolia LI Xiaochun, DU Qing, FENG Chuanjie

(YellowRiverUpperandMiddleReachesAdministration,Xi’an710021,China)

Abstract：In the paper, implementation of 16 water right transfer projects is analyzed in Ordos, Baotou, Bayannur, Wuhai and Alxa League of Inner Mongolia Autonomous Region. Problems in water right transfer project implementation process of Inner Mongolia are primarily concluded. Corresponding suggestions are proposed, thereby striving to provide reference for promoting water right transfer in the future.

Key words：water right transfer; project; implementation

中图分类号：TV212

文献标志码：A

文章编号：1005- 4774(2016)01-0082-03

DOI:10.16616/j.cnki.10-1326/TV.2016.01.023