新公共管理理论影响下的现代大学权力运行

一、新公共管理理论对高等教育改革的影响

“新公共管理理论”源于20世纪七八十年代的英国和美国，后迅速扩展到西方其他国家。作为一种新的管理理论。在过去二十多年里一直主导着西方各国的政府机构改革，在90年代曾掀起了一场声势浩大的“以市场机制改造政府、以企业家精神重塑政府”的公共管理改革浪潮，对西方国家的行政管理产生了深远影响。[1]

与以科层制为基础的传统公共行政管理理论不同，新公共管理以经济学和私人部门管理方法为理论基础，是一种以市场逻辑为基础的公共决策和管理理论。首先，新公共管理强调治理主体多元化，主张在公共物品和服务的提供领域引入市场竞争机制，允许私人企业、社会团体参与服务竞争，打破政府提供公共物品和服务的垄断地位，使参与公共管理的对象扩大到公众、企业和非营利组织或非政府组织上。其次，确立“有限政府”理念，规范政府职能，新公共管理认为，在传统公共行政模式中，政府随着管理事务不断增多，职能有不断扩张的冲动，直接导致了机构臃肿，财力和服务能力不足的情况。因此，政府首先应该解决自身职责定位问题，即该管什么不该管什么，分清政策制定和具体执行之间的区别，缩小管辖的空间范围，放松管制，更多地依靠私营部门或第三部门，而较少地依赖政府机关去满足社会的需要。再者，政府应以顾客为导向，切实提高公众满意度。新公共管理完全改变了传统模式下政府与公众之间的关系，政府不再是发号施令的权威官僚机构，政府与民众之间应像委托人和代理人的关系，政府是负责任的“企业家”，而公民是其尊贵的“顾客”，政府以顾客需求为导向，注重提高服务质量和效率，改善公共责任机制，提高公众满意度。

进入21世纪，新一轮的国务院机构改革开始，政府的一系列改革必然会深刻影响到公立高等教育的发展。这是因为在中国，高等教育属于从事公益活动的事业单位，大学被看作是国家最重要的社会机构，政府为高等教育事业发展提供了大部分的资源，大学作为计划经济时代的“堡垒”时至今日并没有多少改变，加上学校效能改进缓慢、扩招引起的质量滑坡及毕业生就业困难等现象，导致了我国民众对政府主管的公立教育事业信任度不断降低。迫使高等教育，开展大规模的改革以回应民众对高绩效管理的诉求。当前“去行政化”呼声就是对诸多教育问题总病根的探寻和对人们不满意的集中回应，但随着研究深入，学者认为在中国这个传统教育集权的国度中，学术权力受到挤压，行政权力被滥用，因而应该加强学术权力。但是单纯的加强学术权力并不能使得大学摆脱不自主的地位以及提高教学质量的使命。而新公共管理学的开放竞争、多主体参与管理、授权分权等理论主张为中国大学改革走出以前的误区提供了较多的理论支持。[2]

二、现代大学权力运行之特征

以新公共管理理论为指导，顺应政府机构改革发展的潮流，从实然与应然的角度，设计和规划现代大学发展的路径和整体走向，构建大学合理的权力体系，实现大学权力的规范与开放运行，使大学行为特征符合当代社会经济发展的需要。

（一）独立自主

在计划经济时代和转型经济时期，我国政府是“全能政府”和“统制政府”。政府职能渗透到社会的方方面面，政府既是大学的举办者、管理者，同时也是大学的评估者，大学和政府之间存在严重的依附关系。[3]大学场域还没有从社会场域和权力场域中获得自主性和完整性，[4]政府管理与大学自治始终成为一对难以平衡的矛盾。在新公共管理主义影响下决策者开始意识到政府并不是全能的，政府对社会活动不宜介入太多，政府对大学的管理不应是事无巨细大包大揽的，应把办学自主权归还给大学，实现所有权与经营管理权相分离，使大学从社会场域和权力场域中获得自主性和主动性。驱动学校管理者前进的动力不再是外在行政指令，而是大学自身所应承担的历史使命和制定的改革目标。在政府权力撤离的地带，意味着管理出现一定的空白，这要求学校一方担负起更大的职责，进一步加强学校自主决策能力和治理能力的提升。调动各方参与学校管理与决策的积极性，实现学校内部权力的规范运行和自我有序管理，降低大学外部行政权力干预的发生几率。大学在清除有害于教学和研究的各种管控方式的同时，在明确满足大学教师和管理人员的责任、权利和不同方面的要求下，应该促进内部自律机制的形成与加强内部治理结构的牢固性，在变化不定的社会环境中与政府保持一定的张力，维持一种较为稳定的独立存在。

（二）多元平等参与

大学是创造、传播、应用知识的场所，围绕在这一场所内外存在着许多群体，他们的发展得失与大学的繁荣兴旺息息相关，因此形成了诸多利益相关者。大学要具有强大的凝聚力和旺盛的生命力，就应该允许不同利益相关者在大学场域中有不同利益诉求的充分表达渠道。不应只是以一种利益相关者占主导地位的治理结构，而是应该形成不同利益主体分享权力、充分参与决策的局面。大学权力决策机构不仅要有行政系统、教师群体的代表参与，也要有学生团体和社会人士发表意见的位置。并且，各个权力主体之间只存在着所拥有资源类型的不同，而不应存在地位和层级上的差异，各权力主体之间的地位是平等和互助的。涉及学校宏观战略规划和资源分配规章制定时，各主体之间都应在一种友好互助的氛围下展开平等的对话，进行充分的意志表达，机关管理人员不再作为高高在上的发号施令者，而是利益共同体中平等的参与成员。大学成为一个“橄榄球”式的扁平组织，在多维度相互联系的空间中，每一个权力主体都拥有制约其他权力的资本。如社会权力在廉洁和效率方面具有重要的权威，教师和学生知识的创造和传播中占有优势。[5]大学权力主体中很难说有一个绝对的权力群体。在此，多元的、平等协商的治理模式取代了高度集权的、唯我为尊、自我膨胀的权力中心化模式。

（三）开放互动

经过近代一二百年的演变与发展，大学机构已经不是一个只停留在某地域的固定“堡垒”，或与外界不发生任何联系的自我封闭的“象牙塔”。而是一个多元权力主体共同存在、交互交织的场所，是一个高校与外部的信息交流与能量互换的有机体，大学场域内的权力体系是开放的，是与外界沟通互动的。如果说之前高校与社会互动互通只是为了改变高校权力主体行政人员和学术人员带有的封闭性与排他性，满足经济界、社会界贤达人士和有发展潜能的学生对外交往的需要，那么现在大学由封闭、集中向分散开放的转变则是在社会外部治理呼声和评价的压力下所产生的全方位、有目的、有计划的转型与变迁。在新公共管理主义的影响下，大学与社会的交往与互动并非是偶然的、点缀的、迎合的，而是一种事业单位管理价值观的转变，和克服公共组织固有弊端的努力。在此，大学并非仅仅着眼于行政掌控力的维持和学术研究水平的提升，而是应当尽最大可能地满足并协调权力主体和利益相关者的共同期望和各自期望，从而满足广泛的社会要求。按市场需求为导向的原则作用到大学教学管理服务中去，大学根据外部出资人的需求向顾客提供服务，学生和家长、企业等团体是享受教学科研服务的直接“顾客“或“客户”，[6]也是大学公共组织运行良好与否的体验者与评价者。大学管理强调顾客至上或顾客导向，并根据反馈回来的信息，以及私营部门成功的管理手段与经验，规范大学权力运行协调体系，改进大学内部的管理机制与管理水平，提高教学内容服务供给的质量和水平。

（四）管理模式灵活多样

传统公共部门内部活动由于受到了比私营部门较多的限制和规范，因此公共部门的管理行为在很大程度上缺乏像私营部门那样的自主性和独立性。重要岗位公职人员的任用和晋升往往需要其他部门的评价和批准，工资、福利待遇也不可能由供职单位自主决定，工资增幅需要由国家立法机关批准实施。组织可动用的激励手段较少，灵活性也较小。[7]在众多的非营利公共组织中，公职人员的工作付出往往不能够以薪酬或职务晋升等形式得到有效的补偿与激励，教师激励不足和激励扭曲的现象时有发生，久之对组织的凝聚力和职工的进取心容易造成较大的负面影响。而新公共管理理论更注重对结果的控制，更注重业绩的测量与考评，在人员聘用、福利激励等方面更容易突破传统行政部门的管理条例束缚，在管理实践中注重使用私营企业的风格和方法，组织可以使用更加灵活的用人方式和奖赏方法，积极促进大学内部的资源配置与管理方式的提升，增强组织与不断变换的外部环境之间的适应与调适能力，提供和创造出一个有利于人才脱颖而出的平台环境和层出不穷的文化氛围，进而促进大学组织服务社会能力的整体提升。与此同时，大学也应该在充分考虑自身类型与层次的前提下，根据所承担的社会责任不同，采用不同的管理组合模式，形成具有特色的价值内涵与激励指向。

（五）高效快捷

大学为了打破以往行政权力为主导、为垄断特征的管理方式，在新公共管理理论指导下在大学内部场域进行市场化、私有化导向、授权分权、放松管制等民主改革探索。毋庸置疑，民主制和多元中心的格局具有集思广益，考虑问题比较周详等优点，但也容易出现意见分歧，责任不明，行动迟缓，效率低下等弊端，重蹈官僚体制程序繁冗、效率低下的覆辙与老路。诚然，大学进行市场化改革，倡导公私合作，其出发点和根本点就是改变以往公共组织烦琐的规则对社会主体行为过多的限制和约束，允许私人企业、社会团体参与服务竞争，发挥市场自我调节的作用。“私人部门的管理方式，几乎可以说是与生俱来的优越于传统部门的管理方法。”[8]将企业管理经验引入公共部门，构建积极参与式管理模式，以市场的标准来配置公共资源，发挥市场在资源配置方面高效快捷的作用，促进大学权力运行体系高效快捷的决策和执行，避免出现议而不决，决而不行的情况发生。梅西也指出：“将私营部门在实践中获得的最有效技术传给公共组织，以使市场的原则及其本身具有的效率深入到国家行政中。”[9]因此，应充分吸收私营部门管理方法，采用企业管理的目标管理、全面质量管理、成本—效率分析等方法，用市场标准评估公共服务生产者和供给者的工作效率，发现和消除浪费和不必要的支出，将资源集中和转移到关键领域和效率高的部门，树立管理人员、科研人员的责任意识和效率意识，努力做到以较少的施政成本缔造一个运作良好的公共事业单位组织。

三、现代大学权力运行之原则

新公共理论作为指导政府行政改革的一个主导理论，对我国企事业单位权力结构变革具有多方面的影响力，不仅有强调联合外部力量改变大学固有不变模式的积极作用，还有一些不容忽视的，在理论移植中出现的陷阱和滑向反面的险情。为此要想使大学内部权力关系得以顺利运转，达到善治的目的，必须遵循一定的现实条件和基本原则来加以规范和约束。

（一）均衡性原则

在高等教育内部权力结构中，存在着诸多权力之间的博弈，但是无论如何，大学的权力之间需要达到一种暂时的平衡。如果行政权力过于集中和“专断”“独裁”，则需要政府适当地扩大学术权力，发挥群众民主监督的作用，使得几种权力达到平衡与协调。如果无所作为或放任不管，那么大学权力之间则不可能形成一种良性互动的平衡状态，长此以往，就会出现行政权力“扩张化”，学术权力“边缘化”，政治权力无处不在，学生权力微不足道等权力失衡现象。从现实来看，新公共理论主张用市场的力量来改造公共部门，在公共部门内部引入竞争机制，代表着市场经济运行方式的外部力量逐渐介入到高等教育领域。市场权力和规则的运用为提高公共部门的服务水平和工作效率起到了积极的作用，但随着高校与外部的信息交流与能量互换活动的增强，有可能导致市场权力和力量在大学场域中不断扩张与膨胀。当“全校逐利”趋向和“利益至上”观念过于集中和强大时，就会产生市场机制和原则无视其他权力主体的合法需求，通吃一切的现象和局面。市场主义带有的竞争对抗、信息不对称以及现阶段我国市场规则不成熟等弊端和缺陷就会凸显，如果不能正确对待和有效弥补，就会导致公共服务供给不足、市场失灵、由变革推动者变成阻碍者的风险，为此，政府需要把部分权力适当地分配给第三者评价机构，充分发挥行政权力和学术权力的功能和作用，抑制市场权力不良因素的侵扰，使高等教育权力结构能够和谐运转。总之，鉴于一旦其中的一种权力运行发生变异或负面影响不能担负起责任时，为维持高等教育制度的健康发展与稳定，促进高等教育事业的发展，则需要进行对大学内部各种权力进行调整和整合，以形成平衡稳定的结构。

（二）平等协调原则

为解决公共组织机构臃肿、官僚主义盛行、效率低下的顽疾，新公共管理理论主张政府部门广泛引入市场竞争机制，把大实体部门分解成各个小组织，强调各组织之间的竞争关系，注重目标绩效的控制和产出结果的评估。毫无疑问，竞争性的环境能够迫使垄断性的部门对外部需求作出迅速反应，但不要忘记，公共部门之间的相互依存性和相互牵制性较高，部门之间的平等协商、统筹协作的局面比彼此之间的竞争关系更为重要。“许多在形式上相互独立的决策中心——它们在竞争性关系中相互重视对方的存在，相互签订各种各样的合约，并从事合作性的活动。”[10]在实际工作中，大学各机构如行政与工会之间、教导处与总务处之间、教研组与教研组之间、年级与年级之间都需要相互支持、密切配合、积极协作。因为事业在发展变化，新情况、新问题不断出现，有些问题一时难以确定应由哪个机构管理或与好几个机构有关，这就特别需要协作精神。不管大学如何运用市场竞争机制，以及各权力机构和主体之间存在何种竞争关系，在权力配置过程中应避免恶性竞争、以及放弃协商努力专断与强权等情况的发生。在矛盾发生时应遵循平等协商的方式解决问题，不可以不问事实、不查明情况，以各群体权力的大小和地位高低为标准，盲目明确要求学术权力服从政治需要，学生权力服从教师教学发展需要，而是本着有利于大学学术发展和学生成长的原则，在和平共处、互助互利的基础上实现党政权力、市场权力与学术权力、学生权力的平等对话、沟通与了解，解决彼此之间存在的症结与矛盾。当然，以平等协商为原则并非无原则的妥协、迁就，而是建立在对大学运行逻辑深刻认识基础上的判断总结，它将有利于抵消引进市场权力竞逐带来的负面意义，促进多方共识互利性协议的达成，有助于推进高校权力有效的运行和学术组织健康的发展。

（三）公平公正原则

把市场引入大学场域，使得权力与市场紧密结合在一起，在提高公共部门市场化运作的同时，也加剧了权力运行不规范和抗腐拒变风险发生几率。由于权力和市场之间存在利益链，一些市场化程度高的应用学科与部门为了追求和维持最大限度的利益，经常会借助既有的行政权力与资源来获得更多的权力与影响力，通过各种形式排挤其他权力主体。大学又是一个多种相关利益者集合的场所，各个群体之间存在不同的发展目标、价值信仰和利害关系，资源占有不均必然会带来了群体之间利益的冲突与诸多复杂的矛盾纷争。并且大学处于变革利益调整时期，权力运行缺乏规范，市场机制不具成熟性，大学中权力获取时具有非程序性和非健康性，权力的无效和不公运用等现象会时有发生。再加个别管理者或领导干部盲目跟风，缺乏长远设计和规划，在资源分配时不是从大学组织目标和大学整体利益以及大学员工的客观贡献为依据的角度来决定的，而是以充分挖掘大学经济功能的功利主义和维护某些团体、院系的利益为出发点，其决策形式是以主观偏好和近期执政绩效为落脚点和考察点，这种没有建立在“公平法则”基础上的分配方式[11]往往让人联想到公共权力成为资本谋取私利的工具、和政治权力腐败的问题。长期下去，就会打击大学员工的积极性，降低了大学效能，导致人心涣散，矛盾重重，学校发展一团糟的局面。所以，在运用市场机制改变大学部门弊端的同时，也需要摒弃权力为功利主义者保驾护航的发展意识，彻底抛弃权力与经济结合露出的贪婪面孔，跳出小团体的狭隘，树立一种全校的整体观，以学校的长远发展来考虑问题和规划资源配置，才能破除权力与市场边界不清、相互利用、共谋利益的扭曲关系网的束缚。在权力运行中坚持公正公平原则，合理解决面临着的每一个问题，照顾好每一个群体的利益诉求，不以权力群体价值大小和利益多少为出发点分配使用资源，这样才能加强权力领导阶层的号召力和凝聚力，造就学校成员同心协力，勃勃向上的局面。

（四）效益性原则

公共治理理论影响下的大学行政体系和管理机制虽然在一定程度上引入了“企业家精神”，参照企业的管理方式来运行。但大学与企业毕竟是两个性质不同的社会组织，企业以盈利为目的，追求的是经济价值的目标，而大学主要是一种学术性组织和公益性组织，从事的是知识创造的事业，兼顾的目标和评价的标准是多元化的。有些产出是无形的，在短期内无法看到其成效，不能通过在市场竞争中的利润或股票市值等指标反映大学的绩效，不能通过简单的市场需求和交换来反映，也不能像企业的商品市场施行“价高者得”的原则，而必须是根据大学的科研产出、人才培养质量和由此带来的社会影响力大小而衡量。所以无论大学权力在各利益相关者群体中如何分布、控制权如何配置，利益冲突如何协调，大学治理模式如何选择，都不可偏离大学的本质属性，废弃大学对学术贡献力的考察。当前，对大学贡献力高低的评价往往从学生数、教师数、论文数、经费数、获奖数等量化指标角度进行考量攀比，其实仅从单独的量化指标中是并不能准确了解大学实际贡献力的，而是应当结合同行评价、校友评价等柔性的评估方式以及对自由、民主、创新精神的保护才能全面掌握大学社会影响力的大小和办学质量的高低。

（五）以人为本的原则

在学术发展史上，大学自产生之初便是探求与传播高深知识的场所，无论社会如何发展，知识更新周期如何缩短，大学进行了怎样的变革，都应始终坚持把传授、研究、探索高深的知识作为大学亘古不变的理想与追求。而知识分子主观能动性的发挥以及未知领域探索的规律都应得到第一时间的尊重和保护。当下，我国高等教育还没完全摆脱政治附属物的处境，有可能又陷入了市场绩效的迷雾中。在政治追求轰动效应和市场注重功利、短期效果的双重考评挤压下，一些知识分子不能安心对知识探究，放弃钻研风险大周期长的项目，选择易于出成果的“短平快”领域来探究，有的甚至被迫铤而走险，通过学术剽窃取得所谓的“成果’,大学组织求真、崇实、不避艰难勇攀科学高峰的精神将被扭曲。同样，在学生管理方面，由以前强调管理者权威的思维定势转移为等价交换的市场原则，知识传授关系被看成商品和货币的交换形式，学生主体地位与自由权利在日常管理中始终没有得到体现和确认，学生的交流与需求也没有被真心关怀和对待，这也成为学生对学校事务不予配合、消极应付，集体感荣誉感较低的原因所在。毋庸置疑，贯彻以人为本的理念需要把重点放在教师和学生的身上，努力做到以学生、教师为中心考察处理问题，但也不能忽视教工、行政人员身心俱疲的付出与基本权益的诉求。现代大学的组织系统应该是以学科专业为基础的各种群体和社团共同生活的组织和场所，不应成为各种群体的集中营，大学的规章制度应使大学场域内各个成员生活过得更美好、自身价值最大化实现，而不是套在个体身上的枷锁。为此，大学制度建设除了借鉴市场运行机制外，还应借鉴吸收兼容并包、一视同仁、共同繁荣的现代人文关怀的某些特征，实现由官本位、利本位向术本位、师本位、生本位的回归和扎根，这才是高校和谐发展的根本所在。

在当今社会急剧变革、公益组织积极谋求与经济发展相对接的时代，深入分析与研究新公共管理理论的方法与实践，有选择地吸收和借鉴其先进的理念和做法，对我国教育管理体制改革具有十分重要的意义。不仅能够明确后官僚时代大学发展所应具备的特征与基本走向，而且对于防范大学改革一味照搬照抄，误入经济原旨主义歧途也有预警告诫之义。对此，学术界应结合本国国情和高等教育改革发展实际，对这一理论进行改造和完善，找出私营模式与公益组织结合的共同点，发挥其积极作用，破解和消除其消极影响，因势利导，为提高我国大学公共服务能力贡献较多的理论指导和现实参照。

注释：

[1]王璐，曹云亮．新公共管理运动对美国公立高等教育的影响[J]．高教探索，2011,(2)：68-72．

[2][6]黄畅．新公共管理理论及其对现代大学治理结构的启示[J]．当代教育论坛，2010,(10)：28-30.

[3]李陈筛．从政府与大学关系之视角试解答“钱学森之问”[J]．淮海工学院学报，2011,(7)：11-13．

[4]郝永平．建构自主性创新场域——提高我国自主创新能力的新求索[J]．中央党校学报，2007,(6):30-34．

[5]张新亚．“多中心”视野中的现代大学治理[J]．苏州科技学院学报（社会科学版），2010,27(5):78-81．

[7]孙柏瑛．公共部门人力资源开发与管理[M]．北京：中国人民大学出版社，2009:12.

[8]刘熙瑞．服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选[J]．中国行政管理，2002,(7):5-7．

[9]王树梅．新公共管理模式对我国政府管理的启示[J]．内江科技，2008,29(9):1-2．

[10](美)奥斯特罗姆，等，著，宋全喜，译.公共服务的制度建构——都市警察服务的制度结构[M].上海:三联书店，2000:11.

[11]李硕豪．大学的权力运行：基于组织政治学的分析[J]．中国行政管理，2007,(3):91-94．