从宪法学视角看政府权力清单制度

陈宵宇

(山东大学,山东 济南 250100)

【法学纵横】

从宪法学视角看政府权力清单制度

陈宵宇

(山东大学,山东 济南 250100)

政府权力清单制度正逐步进入人们视野，它具有的法律效力以及它的实施所能实现的预期效果，公民权利是否因此得到进一步的保障，尚且有较大的争议。文章主要从宪法学角度出发，通过探讨政府权力的来源以及与公民权利的关系来阐述该项制度实施的意义及必要性，并对权力清单后续实施提出一些相关建议。

宪法;政府权力;公民权利;政府权力清单

一、政府权力的含义及起源

政府权力，从广义上来讲，也就是国家权力，是指包括立法权，司法权和行政权在内的一系列权力的总和；狭义上的政府权力，即行政权，是国家行政机关执行法律，管理国家行政事务的权力，是国家权力的组成部分。[1]众所周知，政府权力并非是凭空产生的，当政府经过合法的途径和程序选出后，它就自然而然地获得了管理和行使国家主权的权力，从形式上看，这也是由宪法和法律所赋予的合法权力。而从实质上来讲，政府权力究竟是如何产生的，无论是霍布斯，还是洛克，似乎都是以假设的自然状态为前提。虽然二者在对待人性恶或是善的问题上有所不同，但是根据二者的理论，我们仍然可以得出这样一个结论，在一个合法的政府产生之前，人们可以说一直处于自然状态，并且随时有可能进入战争状态，尤其是在一个人对另一个人使用暴力，而又没有一个公正的裁判者来解救他时，他只能靠自己的力量来毁灭对方，这也使自己与对方同时处于一种战争状态。具体来讲，自然法在自然状态中起支配作用，虽然这是一种完全自由的状态，却不是完全放任的状态。理性，也就是自然法，教导着有意遵循理性的全人类：“人们既然都是平等和独立的，任何人就不得侵害他人的生命，健康，自由或财产。”[2]也就是说，人类基于自身的理性和欲望明白了要想像爱自己一样爱别人，要想从别人手中得到同样多的好处，那么首先要满足别人与自己同样的需求。同时，由于每个人都是平等而具有理性的，那么自然法也就同等地赋予每个人对于自己的生命，自由，财产等权力享有同样的执行权，这也是最早的个人政治权力，且该权力不能被随意剥夺或转让。

人类早期一直处于自然状态中，当遭遇他人的暴力时，除了求助于上天，或者让自己陷入战争状态外，几乎没有其他任何的救助方式。而且由于每个人都享有对自己权力的执行权，很难不偏袒自己，这样就势必引起纷争，因此有一个法定的，能够保证公正的裁判者为人们伸张正义是非常有必要的。于是乎理性的人们为了更好的保护自己的生命，健康及财产等权力，便自发地开始结合为一个团体，通过契约选出一个公共权力机关，共同制定法律，每个人都将自然法赋予自己的执行权交与该机关，他们就彼此处于公民社会之中了。当然，该公共权力机关也就是统治者自身也必须遵循该契约及法律，为人民谋福祉。总而言之，人民通过契约把权力移交给政府，也就是将个人政治权力转移为国家政治权力，实现了政府权力的诞生，并通过制定宪法将此种权力最终确定并具体化。同时在政府权力产生后，公民手中所享有的大部分的自然权力已然交给了政府，由政府代为执行，从而获得了基于此种公民身份所享有的受政府保护并为其提供服务的现行权利，也就是我们常说的公民权利，而世界上大多数国家都在宪法中同样明确规定了这种公民所享有的神圣不可侵犯的权利。

二、政府权力清单公布的必要性及意义

法治是政府权力行为的边界，所有权力的行使必须置于法律的框架之内。而权力清单不仅仅是展示人民所赋予政府的全部可行使的以保护其自身利益的承诺书，它也意味着公民必须依靠自身力量来获得权力保护，这一点可以体现到公众参与权力清单的制定与监督过程之中。

所谓政府权力其实来自人民，是一个人加入社会成为某一国公民后通过社会契约让渡自然法赋予的执行权而形成的，而国家在需要执行该项权力时，就可以随时使用此项权力。那么，作为国家最高权力的实际享有者，人民完全有权知道自己拥有何种权利以及政府实际有哪些权力，这一点是毋庸置疑的。而事实上，在世界各国政府形成数百年后的历史当中，政府及其国家机构代理人民管理国家的运作过程，其复杂性是难以想象的，人们与政府同时遵守一系列的法律、法规及其制度体系来达到社会的和谐稳定。但是也同样由于其时间性与复杂性，人们在习惯遵守政府既定章程生活后，对于自己本身所拥有的最高统治权已然有所淡忘，政府的权力越来越多，往往不经公布就已经实行，甚至出现很多没有的权力，人们对政府的权限大小的确没有一个准确的概念，在过去，也丝毫不知道政府实际的权力有哪些，这也就容易让政府及其当政者产生惰性，滥用人民赋予的权力。因此，从这个角度看公布政府权力清单是为了保障人民权利，约束政府权力，更好地实现为公众服务。

谋福利这一目的。进一步来说，政府权力本就是公民授予，是公民将其自身享有的权力部分让渡给政府，由其代为行使，所以有必要公开政府权力清单，让公民知道自己交给政府的权力有哪些，并且更好的监督政府是否有认真行使公民的执行权。

此外,权力清单的公布具有两个方面的重要意义：一是对公民权利的保障；二是对政府权力的制约。洛克曾经说过，统治权是以被统治者的福利为目的，设立统治权就是为了保障每个人的权力和财产免受他人的暴力和侵犯。统治之剑就是要使为恶者恐怖，凭借这种恐怖来迫使人们遵守社会的文明法律。这种法律是依照自然法规则制定的，交由统治者掌握，不是让他只为自己谋私利的。因此，我们可以这样认为，政府权力就是为了规定和保护财产而制定法律的权力，是为了惩罚企图破坏社会秩序侵犯他人所应享有权力之人，并使用共同的力量来执行这些法律，最终是为了保障公民的权力。另一方面，既然政府的一切权力都只是为了公众谋福利，那它就应该在既定的法律范围内来行使，受到人民的监督，而非是专断，随意的。[3]因此，权力清单的公布恰好使政府的权力得以在法律的框架内行使，既可以让公众明确知道自己的责任，并在法律规范之下安定的生活，也可以把政府即统治者限制在法律许可的范围内，依照权力清单上明确列出的权力来行使职权，即法无明文规定即禁止，行使权力清单以外的权力需要给公众一个合法有效的理由。从而在一定程度上防止统治者滥用行政裁量权为自己谋私利。尤其是近年来，随着国家政治经济的迅速发展，权力清单制度作为一项全国性的行政改革制度，在党的十八中三中全会上被正式提出。所谓权力清单制度，从广义上讲，应当是指将公民让渡给政府的全部权力列举出来，进行规整和划分，使其以文本的形式明确地呈现在公众面前，接受其监督的一项制度。而从狭义上讲，权力清单制度是指对政府及其部门的权力进行明确划分，简化政府行政程序，理顺部门审批职责，归并重复审批事项，严格限制并划分政府权力，将其关进制度的笼子里。[4]目前，国务院60个部门以及全国三分之一的省份均已公布了行政审批项目清单，这就从侧面上肯定了狭义的权力清单制度。它的目的在于通过公开权力运行流程，优化政府行政权力，促进反腐倡廉，加快法治政府的建设。

从这一角度看，仅仅将权力清单制度的内容限定于行政审批项目的公开固然有其合理性，可以快速合理的将直接涉及到公民自身利益的权力予以公开化、透明化，防止有关部门暗箱操作，但事实上，公民让渡给政府的权力即政府应当展示给公民的权力远不止这一点，笔者认为，除了涉及国家机密应当予以保密的事项以外，政府的一切行政行为即每一项行政权力的行使都应当属于权力清单的内容，应当向公众公布。《根据中华人民共和国宪法》第二条，我国的一切权力属于人民，人民也有权通过各种途径和形式，管理国家事务。因此，政府权力清单的内容应当是广泛的。具体来说，《宪法》第八十九条及一百零七条分别明确规定了中央政府与地方政府的行政权限及依据。以国务院为例，根据宪法规定，国务院应当根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令，并且规定各部委的职责、任务，统一领导其工作，同时统一领导全国各地方国家行政机关的工作，规定中央、省、自治区、直辖市的国家行政机关的具体职权划分。并且在《立法法》第五十六条中规定了国务院根据宪法和法律制定行政法规，行政法规可以就下列事项作出规定：一是为执行法律的规定需要制定行政法规的事项，二是《宪法》第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。如《土地管理法条例》第四十四条规定的建设用地的审批事项等都是政府行政权力的体现。由此可知，政府行政权力是由宪法和法律明确规定的，也是应由人民所享有的，政府有理由也有必要按照相关法律规定将其全部公开，即政府所享有的权力应当如实的在政府权力清单上予以体现。同样，地方政府的权力在《地方各级政府组织法》中也有规定，即地方各级政府应当依法行使职权，同时在第五十九条、第六十一条分别规定了县级以上政府及民族乡、镇的人民政府的具体行政职权。这些是政府行使行政权力的法律依据，也是政府权力清单上行政权力的主要法律来源。

三、国内实施现状及思考

前不久，国务院决定向社会公开国务院各部门目前保留的行政审批事项清单，这也是中央政府首次晒出了权力清单，为推进政府职能改革，建设法治国家迈出的重要一步。尤其是在国务院作出了关于深化行政制度审批改革加快政府职能转变工作情况的报告后，以行政审批制度改革为核心的权力清单制度在全国逐步得到推广，广州，安徽，山东，浙江，等地陆续推出政府权力清单，优化行政职能，方便群众监督。虽然各地方政府都在积极实践该项制度，但是其成效却不尽如人意，同时也暴露出来很多问题。许多权力清单上的权力缺少实际、详细的法律依据，在制定主体和制定程序上也不符合法律规定，有些地方的权力清单仅仅是一个简单的工作会就讨论成形，该机构或部门是否拥有这项权力也无从得知，公众则更无法知道是否有合法的权力被删减，是否有不应当有该部门的权力被添加。

事实上，无论是中央还是地方公布的权力清单都有一些缺陷。首先是权力清单法律依据及自身定位不明确，目前为止，国内并没有任何一部法律将政府应当公布完整有效的权力清单作为法律规定的义务或者是公民所必须享有的宪法上最原始的权力，这也导致了对权力清单本身定位的困难，绝大多数地方政府现阶段所公布的权力清单仅仅类似于一项行政决策或政府公告，忽视了本身作为规范性法律文件的地位，因而成为一纸空文，没有太多的实际效力。其次，权力清单的内容及种类过于简洁，制定过程缺少群众参与，如果严格按照法无明文规定即禁止，则有可能成为政府应当作为而不作为的借口。具体来讲，权力清单上所列的每一项政府权力的来源都不够清晰，法律依据也不能够一目了然，人们无法从权力清单上推断出这项权力是否应该属于该部门以及该权力的设置是否合理，是否有明确的法律依据，即清单的合法性及合理性有待质疑。以广州政府为例，每一项权力后仅仅罗列了数个法条或条例名称，公众无法从该法律规定中看出政府是否有次权力以及权力的具体来源。也不方便人们一一查找或对应。此外，对于清单之外删减修改的一系列审批事项，仅作出了删除或下放的申明通知，但未对删减的审批事项给予法律依据并汇总公布，人们也无从得知这些权力被删减下放是否合理。当然各政府在权力清单后都附有提出意见的地方，欢迎社会公众监督指正，但是作为政府机构，这显然是不够的，对于权力清单设置的合理化问题应该及时反思并作出修改。第三，权利清单在构造方面仍然存在很大的问题。即权利清单是否包括了所有法律法规对行政机关的授权，是否有些权利没有授权也被列入权利清单，而真正被授权的权利却被忽略。也就是说目前政府公布的权利清单具有不确定性和不可预测性，有些仅仅是行政审批数量的减少，并非将行政权利控制到一个法律允许的范围内。另一方面，权利清单列举行政权利的法律依据也带有一定随意性，一些不应有的权利并未得到废止，仅仅是改头换面而已，政府拥有的行政权利的上限在哪里，仍然值得考量。要知道，政府是依据法律行使行政权力而非仅仅依照自身随意列举的权力清单来行使权力。第四，权力清单缺乏一系列严格的制定及颁布程序，如前所提到的，在立法足够充分的前提下，作为一项规范的法律文件，从制定、修改到颁布都需要有与之相配套的严格的法律程序，才能保障其法律有效性及权威性，让公众对权力清单产生法律信服力，也让政府自觉将之作为约束其行政行为的法律框架。而现有的权力清单不但法律层级太低，群众不理解不信服，且政府部门将其当做推卸责任的工具，无法实现法律至上的目的。[5]

四、政府权力清单的完善

事实上，权力清单制度的建立不仅仅是为了实现建设法治政府，全面深化改革这一总目标。更重要的是为了保障人民享有最高统治权，限制政府权力，监督政府是否滥用人民依照契约所转让的自然权力。因此，要想权力清单真正发挥实际作用，可以从以下几个方面考虑。一要明确有关立法，必要时进行宪法解释。由于权力清单的制定目的是为了限制政府权力，更好的体现公民权利，而其真正来源在于宪法所赋予公民的基本权利，因此可以出台相关宪法性立法明确权力清单的法律依据，必要时进行宪法解释，体现宪法至上性，做到有法可依，尽快确定权力清单规范性法律文件的地位。二要制定具体的权力清单编制程序。法定程序是法律文件获得法律效力的重要条件，推行权力清单制度就需要建立一套严格的，统一的法律程序。[6]只有这样，才能使权力清单获得真正的法律效力，杜绝目前有些地方政府不经法定程序随意委派机构在短时间内编造权力清单的情况。三要由立法机关主导制定。单由行政机关编制颁布的权力清单仅仅是对政府现有权力的精简和梳理，缺乏民主性与合法性，不具有法律真正的法律效力。而一旦出现清单之外政府权力的滥用或利用清单推卸责任的情形，行政机关完全可以自行对权力清单作出删减修改，这显然是有违权力清单推行的初衷。而作为一项法律规范文件，其编制程序应当由立法机关主导，即国务院推行的权力清单应由全国人大常委会根据中央政府提供的拟清单列表并听取公众意见后按照法定程序进行编制。同样，地方政府权力清单也应当由地方人大常委会主编，并报全国人大常委会备案。四要强调公众参与。权力清单要想发挥实际作用，不仅仅需要公众事后监督，而是要通过合理有效的渠道让公民实际参与到权力清单的制定当中，以便查漏补缺，保证清单的民主性。换句话讲，人们最真实的意愿必定也必须是权力清单的反映，这也是公民行使宪法权利的体现。同时能够有效防止当权者擅自增加政府权力而减少实际应当履行的义务。五要推行配套的负面清单制度。权力清单是从正面强调了法无授权及禁止，要求政府行政行为需在授权范围之内行使。而负面清单的推出则有利于明确政府权力边界，限制政府自由裁量权，弥补未涉及到的法律空白。即负面清单强调的是法无禁止即自由，凡是不属于清单上禁止的，市场主体均可在法定职权范围内行使权利且不受政府干扰。可以说如果权力清单是在列举政府权力，那么负面清单就是就是在做排除法，深化体制改革，达到简政放权的目的。[7]总而言之，厘清政府，市场与社会三者之间的关系，减少行政干预才是推进法治建设的重中之重。

[1]郭 济.政府权力运筹学[M].北京：北京人民出版社,2003.

[2][3][英]洛克.政府论:下篇[M]，刘晓根,编译.北京：北京出版社,2007.

[4]攀晓磊.从“权力清单制度”看政府行为的进与退[J].政党干部论坛，2014(6).

[5]张振扬.论政府治理法治化——以“权力清单制度”为例[J].重庆交通大学学报(社会科学版)，2015(2).

[6]林孝文.地方政府权力清单法律效率研究[J].政治与法律，2015(7).

[7]张红显.负面清单管理模式的法治思维[J].法学评论，2015(2).

(责任编辑：苏 涵)

To View the System of Government PowerList from the Perspective of Constitutional Law

CHEN Xiao-yu

(ShandongUniversity,JinanShandong250100,China)

The system of government power list are gradually coming into view. There is still a great controversy on what legal effects it has, whether its implementation can achieve the desired effect, and whether civil rights can therefore be further protected. From the perspective of constitutional law, the author states the significance and necessity of implementing this system through discussing the source of government power and its relationship with civil rights, and provides relevant suggestions on the subsequent implementation of power list.

constitution; government power; civil rights; list of government power

2016-06-10

陈宵宇(1992-)，女，山东大学法学院2014级宪法学与行政法学硕士研究生。

DF2

A

1672-1500(2016)03-0001-04