浅析防治海岸工程污染海洋环境之海洋功能区划的完善

朱晓燕，苏 展

(1.上海政法学院，上海 201701;2.上海利歌律师事务所，上海 200940)

【法学纵横】

浅析防治海岸工程污染海洋环境之海洋功能区划的完善

朱晓燕1，苏 展2

(1.上海政法学院，上海 201701;2.上海利歌律师事务所，上海 200940)

海岸工程建设造成不同程度的海洋环境污染已成为不争的事实，而造成污染的原因之一是我国尚未健全的海洋功能区划制度。在剖析我国海洋功能区划存在问题的基础上，文章从完善法律规定，增强可操作性；填补法律空白；明确违法责任，加大执法力度这几方面论证分析，以期逐步完善海洋功能规划的途径。

海岸工程；海洋功能区划；区划体系；违法责任

一、海洋功能区划制度管理内容

海洋功能区划是指通过科学的调研、调查、计算、分析和预测，对海域进行用海可行性分析，给出相应的书面材料，以达到科学用海、规范管理和可持续用海的目的。鉴于海洋功能区划具有行政性和科学性的双重特性，为了实现其行政性和科学性的有机结合，保证海洋功能区划在海洋开发利用和管理的过程中得到贯彻执行，海洋功能区划制度必须按照严格的程序进行。

1.编制。根据《海域使用管理法》的规定，区划的编制工作由各级海洋行政主管部门组织，并会同各级人民政府有关部门共同进行。

2.审批。根据《海域使用管理法》第十二条的规定，全国和省级区划由国务院审批，市县级区划由省级人民政府审批，并报国务院海洋行政主管部门备案。实行区划审批制度，一方面可以增强区划成果的法律约束力，另一方面也可以保证区划层级之间的协调统一，尤其是有利于上级监督下级的区划工作，以提高其科学性和可操作性。

3.实施。海洋功能区划的实施包括两个方面。一是在海域使用管理中，《海域使用管理法》规定海洋行政主管部门在审核海域使用申请时，应当以海洋功能区划为依据。依法获得海域使用权的用海人必须严格按照海洋功能区划的相关规定使用海域。二是在海洋环境保护工作中，《海洋环境保护法》规定制定海洋环境保护规划时应该以海洋功能区划为依据，并规定依据海洋功能区划设置入海排污口、批准海岸工程建设项目。

4.修改。为了更好的满足海洋管理和海洋开发保护的需要，海洋功能区划应该根据实际情况进行适时的修改。同时，为了保证区划的权威性和稳定性，避免区划被频繁的修改，《海域使用管理法》规定了严格的修改程序，区划的修改由原编制机关会同有关部门提出，且必须经过原批准机关批准，未经批准不得进行修改。《海洋功能区划管理规定》对区划的修改作出了更加详细的规定，将区划的修改分为一般修改、重大修改、特殊修改，并分别规定了三种修改类型的程序，尤其是规定对于重大修改应当向社会公示，广泛征求公众意见。

二、我国海洋功能区划存在的问题

(一)法律规定存在不足

1.法律规定存在空白和不合理之处。(1)未明确兼容功能。海洋资源具有高度的空间复合性，这就决定了海洋功能具有多宜性，几乎所有海域的功能都是多样的、立体的，同一海域可能具有两种以上相互兼容的功能。我国《海洋功能区划技术导则》中只规定了海域的主导功能，并没有规定各功能区的兼容功能。在《全国海洋功能区划》及地方各级区划中，也只是将海域划分为各级各类功能区，并没有规定各功能区的兼容功能。(2)缺少符合性判定标准。海洋功能区划是海洋行政主管部门审核海域使用申请的主要依据。但是，《海域使用管理法》、《海洋功能区划管理规定》和《海洋功能区划技术导则》中都没有对符合性判定的标准和程序作出明确的规定，经批准的全国和地方区划也只规定了功能区的功能和范围，既没有对各功能区的符合性判定标准作出明确的说明，也没有细致的规定各功能区用海项目的开发程度和开发方式，似乎只要功能一致，以何种开发方式都行。这导致有关部门机械而简单的将“用海项目是否与功能区的类型一致”作为判定的标准。(3)区划体系规定不科学。1)区划层级体系规定不科学。在《海洋功能区划管理规定》中并没有明确规定区划层级之间的约束关系和控制手段，下级区划应该如何体现上级区划的要求，对于如何实现区划层级之间的有效衔接没有具体可依照的原则和具体标准。这就导致了区划之间层次不明或者两者出入太大的两种现象，尤其是在市县级区划中更为明显。有的地区为了追求上下级区划之间的一致性，导致区划内容简单重复，失去了国家实行区划分级的意义；有的地区未能按照上级区划的指导，出现了上下级区划对同一海域的功能定位矛盾冲突的现象。另外，由于各级区划对同一片海域划分的功能可能有所不同，《海域使用管理法》没有规定到底依据哪一级别的区划进行用海项目审批，这一点也增加了海域使用申请审批的随意性。2)区划分类体系落后。《海洋功能区划技术导则》对功能区的分类主要是从海域用途的角度进行规定的。但是，随着经济和科学技术的发展，海洋开发技术手段越来越先进，开发方式越来越多样化，海洋功能区划确定的海域功能类型并不能涵盖现在海洋开发利用的类型。《海洋功能区划技术导则》将功能区分为10个一级类、33个二级类；在新一轮区划修编中则调整为8个一级类、22个二级类；《海域使用分类体系》中则将海域使用类型划分为9个一级类、30个二级类。海洋功能区划确定的海洋功能类型与海域使用分类体系并不一致，导致海洋行政主管部门对用海项目进行审批时无法准确的判断其是否符合海洋功能区划。另外，国家、省、市县三级体系均采用同一套分类体系，也是导致层级之间层次不明的一个原因，有悖于分级、分层次逐步落实海洋功能区划制度的预期目的。

2.法律规范缺乏可操作性。《海洋环境保护法》是第一部对海洋功能区划作出规定的法律，且其效力等级较高，但是其只在个别条款中有所涉及，且多为原则性规定，可操作性不强。如《海洋环境保护法》第三十条规定，根据海洋功能区划选择入海排污口的位置，但对其具体的操作程序并没有规定，也没有与之相配套的实施细则。《海域使用管理法》第二章对海洋功能区划的编制、审批、修改等过程作出了较为系统的规定，但其规定多为原则性的规定。如第十三条规定了区划的修改由原编制机关提出，报原批准机关批准。这一程序规定过于简单，导致了在实际的操作过程中难以有效执行，经批准的海洋功能区划被随意修改的现象非常严重。相比之下，《海洋功能区划管理规定》的内容较为具体，但是在个别条款中也存在一定的问题，如在第十条规定了各级海洋功能区划的主要任务，但其仅规定了区划的空间布局、开发保护重点和管理要求，这些任务目标均缺乏具体化和数量化的特征，缺少像围填海总量、养殖用海总量这样的具体的控制指标。又如，《海洋功能区划管理规定》首次确定了公众参与区划的机制，但是其在区划的编制、审批、实施、修改等环节中并没有将此机制纳入其中，没有明确公众参与的具体程序，导致公众参与海洋功能区划成为形式上的规定。

(二)编制和实务操作中存在的问题

1.按需编制现象严重。海洋功能区划必须遵循海洋的客观自然属性，才能满足海洋开发利用的必要条件。《海域使用管理法》也明确规定了以海域的自然属性为主要依据，兼顾社会属性的编制原则。但是，目前有的地方在区划的编制过程中并没有从海洋资源和环境的角度出发，而是主要考虑当前经济社会发展的需求。这种按需求编制的海洋功能区划，不仅造成了海洋资源的破坏和浪费，也使得海洋功能区划随着当地社会经济发展需求的变化而频繁的修改，从而降低了海洋功能区划的科学性，难以给海洋管理部门提供科学的依据。

根据《海域使用管理法》第十七条的规定，海洋功能区划是审批海域使用申请的依据，同时，用海主体获得海域使用权后也必须严格按照海洋功能区划的规定使用海域。但是在实际执行中，有些地方政府为了满足经济发展的需求，不严格按照海洋功能区划的规定，随意审批用海项目，有的海洋主管部门没有严格按照区划的规定审批用海项目申请，对海洋资源、环境造成了极大浪费和破坏。有的海域使用人获得海域使用申请后没有严格按照海洋功能区划的规定开发利用海域，或者随意突破区划确定的用海范围，从而引发了大量的用海纠纷。

2.区域划分模式滞后、可操作性差、权属不分。海洋功能区划将海洋分为农渔业区、港口航运区、海洋保护区、工业与城镇建设区、矿产与能源区、旅游休闲娱乐区、特殊利用区和保留区。这种按功能将海洋区分开来的做法初衷是为了可以更好的保护环境避免相互污染、相互影响，也可以更高效的利用海洋资源。但是这种划分已经滞后于时代发展及现实需要，如这些区划中就没有海洋能资源风能、盐差能、温差能等的划分。这无疑是受到技术和时代的限制，无法充分满足现实生产生活的需要，这种滞后会破坏原有区划，从而影响制定区划目的的实现。

我国目前对于海洋的划分，只是将总体的海洋在理论上划分开来，忽略了因地制宜。我国海岸线漫长、海域辽阔，海洋状况也千差万别，从生物种类到矿产资源都存在着差异，而在功能性规划中不同的地区却无法找到相应的区域划分。如果盲目的进行划分则会降低海洋使用效率，或许反而造成海洋的破坏。另外，区域划分规定不具体，很多具体实施方法没有规定，各地政府部门人才素质参差不齐，导致在实际工作中，没有具体标准、规则，工作人员的操作可能会与预想背道而驰。

3.项目用海的区域联合效应考虑不够。海洋功能区划的适用范围是“中华人民共和国的内水、领海的水面、水体、海床和底土”。相对于陆地来讲，海洋环境是具有它的特殊性，它是一个相对较开放的复杂的多功能耦合系统。全球海洋连通和区域分异性、海水物理化学性质的特异性，海洋生态系统的庞杂耦合性，海水运动形态效应的复杂性，海洋大系统的多方位开放性，海洋环境功能多层次重叠性，海洋资源的时间空间变动性等。

用海项目对海洋环境的影响受多种因素的影响，它是与周围涉海项目相互作用，一种相交互而产生的联合效应。而目前的海域使用论证中，多从单个项目的角度对该项目用海情况进行分析，并没有将周围环境对海域的影响考虑进去。因此在实际运用中，海洋开发项目要结合整个海域的具体情况及周边涉海项目进行分析，只有这样才能使所得出的结果更为准确。

4.缺少统一协调机制。目前，我国海洋功能区划是由沿海行政单位按照行政管理所划分的界限各自制定的。同一海域可能隶属于不同的行政区域管辖。在制定的过程中，各行政机关往往各自为政，只考虑本区域的发展需求，没有考虑整个海域的产业布局和环境之间的相互影响，缺少沟通协调，导致相邻海域的主导功能无法相互兼容。如福建省诏安湾其行政分属于东山县和诏安县，诏安县一侧的海域被划定为养殖区，而位于东山县的海域则被划定为排污区。双方可能都是严格依据海洋功能区划的程序划定的，都有充分的理由。但是从整体来看，是极其不合理的。养殖区需要很好的水质条件，按《功能区划技术导则》养殖区的海水水质不劣于第二类。而排污区的水质标准为不劣于第四类，排污区势必会影响诏安县的水产养殖。像这种相互矛盾的现象在县级功能区划中更为突出。另外，在区划的过程中各涉海部门和行业之间也存在着各种利益矛盾，尤其是相互之间争夺海域空间的矛盾及相邻功能区之间的相互影响问题尤为突出。目前，我国海洋管理实行以部门管理为主的行业管理体制，各部门之间仅从自身利益出发，各自为政，缺少沟通协调，也使得这种矛盾愈演愈烈。

5.执法队伍水平较低。海洋功能区划制度只有得到各级政府和海洋行政主管部门的高度重视，才能顺利实施。但是，目前还有相当一部分海洋主管部门和人员只是把海洋功能区划作为一般的空间规划来看待，没有认识到其在海域使用管理中的重要作用，也忽略了区划制度的权威性和法定性。这也是导致海洋功能区划没有得到严格实施的重要原因之一。另外，海洋功能区划不仅是一项行政工作，还具有很高的科技水平，是行政管理与科学研究相结合的产物，这就要求相关人员必须具备丰富的区划知识。如在用海项目的审批过程中，海洋功能区划的符合性判断就需要很高的技术性。而目前，大部分海洋主管人员并不具备系统的区划知识，导致其不能科学准确的判定用海项目申请与功能区是否相一致或兼容，加大了审核的随意性。这不利于海洋功能区划制度的贯彻落实，还难以发挥其在海洋管理中的作用。

三、海洋功能规划之完善建议

(一)完善法律规定，增强可操作性

1.调整区划体系。(1)调整区划分类体系完善海洋功能区划的分类体系，统一《海洋功能区划技术导则》与《海域使用分类体系》中的分类标准和类型，使其能够更好的服务于海域使用申请审批工作。针对省级与市县级区划内容重复、层次不明的问题，建议各级区划实行不同的分类体系，市县级区划分类体系应该比省级区划分类体系更加的具体详细，可以在二级类功能区的基础上再进行细化。在新一轮的区划修编工作中规定省级区划只划分一级类功能区，市县级区划划分二级类功能区。(2)调整区划分级体系针对市、县两级区划中存在的区划内容重复、层次不明的突出问题，建议因地制宜的调整海洋功能区划的层级体系，不同的地区可以结合本地区海洋资源与环境条件、开发程度和社会需求等情况，决定是否编制县级海洋功能区划。如有的县海洋资源丰富，管理能力较强，有实行区划的必要性，则可以编制县级区划。有的县海域面积较小、海洋资源不丰富，则可以将市、县两级区划合并为一级，不单独编制县级区划。

正在进行的新一轮省级区划修编工作，便将原先的四级区划调整为三级，即国家、省、市县级，将市、县合并为一级。但本文认为，市、县级区划是否应该合并，还是应该因地制宜，不能一概而论。同时，在《海域使用管理法》中应该明确规定海洋行政主管部门审核用海项目申请时，应该以哪一级别的区划为依据。另外，在调整区划层级体系的同时，也应该对各级区划进行准确的定位，明确各级区划的目标和任务。国家级海洋功能区划是在全国范围内的海域划定功能区，确定重点海域的主导功能和开发方向，具有宏观性；省级区划既是对全国海洋功能区划的细化也是市县级区划编制的依据，可以定位为中观型区划；市县级区划则是对本行政区域内的海域进行具体详细的功能划分，具有微观性。各级区划都应该根据各地区的实际情况，制定区划的目标、任务和管理要求。

2.填补法律空白。(1)增加兼容功能。某一海域通常具有多种功能，除了主导功能外还具有其他功能。这些功能有的是相互冲突的，但有的是可以相互兼容并行不悖的，强行规定某一海域只适合干什么是不合理的。因此，建议在《海洋功能区划技术导则》中明确每个功能区的兼容功能或排他性的功能。首先，明确主导功能，以引导海洋开发利用的方向；其次，给出兼容功能或者排他性功能，既能满足各种用海需求，实现海洋资源的立体开发，也能减少海域使用审批的随意性，增强了海洋功能区划的可操作性。(2)明确符合性判定标准。明确了功能区的兼容功能或排他性功能后，还应该建立一套用海项目与海洋功能区划的符合性判定标准。在新一轮省级区划的修编中，《省级海洋功能区划修编技术要求》也要求明确海洋功能区划的符合性。判断一项用海项目是否符合海洋功能区划的首要标准是看其是否符合海域的“功能”，且优先安排主导功能。如果海域的主导功能已经被开发，则可以安排与主导功能相兼容的功能；如果海域的主导功能未被开发利用，则可以按照功能顺序安排其他功能，但是任何开发利用行为都不得妨碍日后主导功能的开发利用。

建议在《海洋功能区划技术导则》中明确各类功能区的符合性判定标准，同时在《海洋功能区划管理规定》中规定用海项目与海洋功能区符合性判定的具体程序。各级政府在区划的修编过程中，可以依据《海洋功能区划技术导则》和《海洋功能区划管理规定》的规定，并结合本地的实际情况，组织有关部门和专家经过科学的论证，建立海洋功能区划符合性判定标准，包括符合性判定原则和具体的操作步骤等，以便增强海域使用审批的科学性和客观性，保证海洋功能区划制度得到顺利的实施。另外，除了对海域实行用途管制外，还应该加强用海方式的管制，在满足海域功能性要求以外，还应该明确开发方式和开发程度，限制粗放型开发利用行为，提高海资源的利用效率。

3.明确违法责任，加大执法力度。(1)加强相关人员培训。相关政府部门和海洋行政主管部门，应该以提高技术水平和综合素质为核心，制定并完善培训政策，使培训系统化、规范化、制度化。可以开展各种形式的培训班、研讨班、进修班，尤其要依托海洋高等院校、科研机构，与其建立长效合作机制，加强对相关技术部门专业知识的培训。通过培训，不仅可以增强各部门科学用海管海的观念和依法行政的责任感、使命感，也提高了相关人员的技术水平和管理水平，为海洋功能区划制度的顺利实施提供了组织保证。(2)明确违法责任。 我国《海洋环境保护法》和《海域使用管理法》均没有对区划的违法责任作出专门的规定，只是在《海洋功能区划管理规定》中有所提及，但此规定也只是援引《海域使用管理法》第四十六条和第四十三条的规定，没有详细具体的规定违反海洋功能区划的处罚措施。本文在分析此规定的基础上提出以下建议：在海域使用和管理中，存在两个主体即用海主体和审批主体，因此海洋功能区划的违法责任有两个方面：一方面，用海主体不按照区划的内容使用海域，擅自改变海域用途的，《海域使用管理法》第四十六条规定，要求其限期改正，未在规定期限内改正的，收回其海域使用权，并没收违法所得，同时处以非法改变海域用途期间海域使用金五倍以上十倍以下的罚款。该条款规定较为稳妥，只是对罚款金额的确定较为模糊，建议根据其擅自改变海域用途的行为对海洋资源和环境所造成的破坏程度做出具体规定，严重者还要追究其刑事责任。另一方面，不按海洋功能区划的规定批准海域使用的，《海域使用管理法》第四十三条规定该批准无效，收回海域使用权，并对主管人员和其他直接负责人依法给予行政处分。在此款规定中“批准无效，收回非法使用的海域”是没有任何疑议的，但对主管人员的处罚到底应该依据什么法给予什么样的行政处分没有明确说明。本文认为审批海域使用申请、颁发使用权证书是一种行政许可行为。因此，可依据《行政许可法》的相关规定对其给予行政处分，至于该给予何种行政处分，也可按照其错误审批对海洋资源和环境所造成的破坏程度而定。最后，《海洋功能区划管理规定》的效力等级较低，其对违法责任的规定效力也会大打折扣，因此建议在《海域使用管理法》中单独明确的规定违反海洋功能区划制度应该承担的法律责任。另外，对那些虽未改变海域用途，但未遵守海洋功能区划的环境保护要求，对海洋生态环境造成污染破坏的用海行为，也应该在《海洋环境保护法》中明确其违法责任。可以参照《海洋环境保护法》第九章法律责任的相关规定予以明确。

[1]杨 华.填海造地法律法规全书[M].上海：复旦大学出版社，2013.

[2]杨 华.废弃物国际贸易的风险及法律控制[M].上海：复旦大学出版社，2011.

[3]傅金龙,苗永生,周世峰.海洋功能区划的理论与实践[M].北京：海洋出版社,2004.

[4]钟慧颖.海域使用论证对海洋环境保护作用的研究[M].大连：大连海事大学出版社,2009.

[5]朱坚真.海洋区划与规划[M].北京：海洋出版社,2008.

(责任编辑：苏 涵)

On the Improvement of Marine Functional Zoning for Preventing Coastal Engineering from Polluting the Marine Environment

ZHU Xiao-yan1, SU Zhan2

(1.ShanghaiUniversityOfPoliticalScienceandLaw,Shanghai201701,China;2.ShanghaiLigeLawFirm,Shanghai200940,China)

It is an unquestioned fact that coastal engineering has caused marine environmental pollution by varying degrees, and one of the causes of pollution is the unsound marine functional zoning system in China. On the basis of researching the problems in our marine functional zoning, the authors make a detailed demonstration and analysis through improving the legal provisions, enhancing operability, filling the legal gaps, clearing the illegal responsibility, and strengthening law enforcement, in order to gradually improve the approach to marine functional zoning.

coastal engineering; marine functional zoning; distinction system; illegal responsibility

2016-06-15

本文由上海高校青年教师培养资助计划项目和上海政法学院“十二五内涵建设”项目资助，项目编号：ZZszf13001

朱晓燕(1980-)，女，山东青岛人，上海政法学院经济法学院讲师,中国海洋大学环境与资源保护法学博士; 苏 展(1982-)，男，广东中山人，上海利歌律师事务所律师。

DF46

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1672-1500(2016)03-0005-05