中国人口城镇化与土地城镇化失调原因分析

王宁宁，陈 梦，严智丹（苏州大学 政治与公共管理学院，江苏 苏州 215123）



中国人口城镇化与土地城镇化失调原因分析

王宁宁，陈 梦，严智丹
（苏州大学 政治与公共管理学院，江苏 苏州 215123）

摘 要：随着我国城镇化进程的不断加快，城镇化发展不平衡的情况日益凸显，特别是人口城镇化与土地城镇化的失调已经成为影响我国城镇化发展水平的主要原因之一。运用城镇用地增长弹性系数来衡量我国城镇化的协调程度，并从经济战略、制度缺陷和文化差异等三个方面来分析造成我国城镇化失调的原因，对解决我国人口城镇化与土地城镇化失调问题具有重要的帮助作用。

关键词：人口城镇化；土地城镇化；失调；城镇用地增长弹性系数

引文格式：王宁宁，陈梦，严智丹.中国人口城镇化与土地城镇化失调原因分析[J].苏州教育学院学报，2016，33（2）：74-77.

从1949年到2013年，我国城镇化水平已由10.64%上升至53.37%。根据2013年中国社会科学院发布的《社会蓝皮书》，我国目前已经进入了城镇化新一轮急速发展时期，按照这样的发展速度，到2018年，我国城镇化水平将有望达到60%。[1]不过，我国在城镇化发展过程中也面临着诸多问题，最突出的是城镇化质量不高以及城镇化发展失调。比如，从1991年到2010年，我国城市建设面积扩大了2.12倍，而城市人口仅仅增长0.89倍，土地扩张速率是人口增长速率的2.38 倍。[2]土地城镇化与人口城镇化的比例失调，造成了城镇的无序扩张以及土地资源浪费等一系列问题，这已经成为影响我国经济正常有序发展的一大障碍。本文运用城镇用地增长弹性系数作为衡量指标，分析进入21世纪以来我国人口城镇化与土地城镇化失调的现状，并对其中的原因进行探析。

一、城镇化的相关概念

（一）城镇化

城镇化（urbanization）的概念最早是由西班牙工程师A.Serda在其《城镇化基本理论》中提出来的[3]，它是指一个由农业人口转化为城镇人口、农业用地转化为城镇用地，以及社会生产方式从农业转变为非农业的过程。陈春将城镇化的内涵分为四个方面，即人口城镇化、经济城镇化、土地城镇化和社会城镇化。她认为人口城镇化是城镇化的核心，经济城镇化是城镇化的动力，土地城镇化是城镇化的载体，而社会城镇化则伴随着前三者的发展，是一种更加抽象的精神上的变化过程。[4]

（二）人口城镇化

人口城镇化主要是指农业人口转化为城镇人口的过程。不过，从广义上来说，人口城镇化不仅仅是指城镇人口占总人口比例的增加，还应当包括城镇居民生活水平的不断提高以及城市文明向农村扩散渗透等要素。但在数理统计中，由于后者很难准确地用数量关系表示出来，因此一般都把城镇人口占总人口的比例作为衡量人口城镇化的主要指标。

（三）土地城镇化

通俗地说，土地城镇化就是将农业用地转化为城市建设用地的过程，通常是用城镇建设用地占总用地面积的比例作为衡量的指标。土地城镇化既是一个城镇空间向农村扩张推进的过程，同时也是一个土地利用方式、利用程度以及各种资源集约程度的变化过程。这就意味着，随着土地城镇化的推进，土地的投入水平和产出水平都将得到进一步提高。

二、人口城镇化与土地城镇化的不平衡性

扬•盖尔提出的城镇用地增长弹性系数，即城镇用地增长率与城镇人口增长率之比，已经成为世界通用的衡量人口城镇化与土地城镇化协调度的重要指标。一般认为，该系数维持在1.12比较合理。但是从2000年到2012年，中国城镇人口年均增长率为3.73%，而城镇用地年均增长率则达到6.08%，城镇用地增长弹性系数达1.63，显然高于1.12的标准。就全国而言，除了河北、海南和青海三省的城镇用地增长弹性系数小于1，江西、甘肃两省的城镇用地增长弹性系数在1.1至1.12的合理范围区间外，其余各省、市、自治区的城镇用地增长弹性系数均大于1.12，其中吉林、山东、重庆、福建和广东的城镇用地增长弹性系数最高。这说明，在我国，虽然各省、市、自治区城镇化发展水平各不相同，但都普遍存在着人口城镇化滞后于土地城镇化这一情况。

三、人口城镇化与土地城镇化失调原因探析

（一）经济发展不平衡

1.优先发展重工业，忽视人口实质转移

我国以投资驱动为导向的经济发展模式，促使国家长期实行工业优先发展的政策，特别是重工业的发展，一直是国家经济建设的重中之重。无疑，工业化大大提高了我国城市建设用地的扩张速度，推动土地城镇化的快速发展，但它对人口城镇化的推动作用却很有限，原因在于：一是优先发展重工业，致使我国第三产业发展缓慢，而重工业对劳动力的吸纳作用远低于第三产业；二是政府往往只重视对劳动力资源的利用，却并没有为这些劳动人口提供切实的保障，致使他们一直处于流动状态，很难成为城镇常住人口，这势必减缓人口城镇化的发展速度，从而造成人口城镇化与土地城镇化发展失衡。

2.地区发展差异显著，区域间城镇化发展失衡

随着经济发展水平的不断提高，越来越多的城市跻身于一、二线大城市之列。但我国多年来一直处于“东富西贫”的不均衡状态，发达城市大多集中在东部沿海地区，而中西部地区的城市发展则相对落后。对于劳动者而言，发达的大城市无疑有更多的就业空间和机会，薪酬待遇也相对较高。因此，不仅农村劳动力选择到发达的大城市寻找工作，许多欠发达城市的劳动人口也会选择去大城市谋求更好的出路，这在一定程度上阻碍了欠发达城市人口城镇化的进程。与此同时，欠发达地区的地方政府为了拉动当地经济增长，往往会进行大规模的土地扩张，使该地区的土地城镇化速度进一步加快，从而拉大与人口城镇化的差距。

（二）体制的缺陷

1.政府片面追求利益最大化

刘法威认为，我国1994年实施的分税制改革虽然让地方政府承担了更多的事权，但也使政府的税权受到了严格的控制。[5]在这种情况下，地方政府为了增加财税收入，便逐渐形成对土地财政收入的依赖。事实表明，地方政府对土地财政的依赖程度与城镇化协调程度是呈反比的，即土地财政在地方政府收入中占比越高，城镇化发展就越不平衡。因为地方政府通过大规模征收土地再高价转让的方式来获得巨额收入，这将极大地促进土地城镇化的发展。与此同时，地方政府若要加快推进人口城镇化，就必须增加公共财政支出；而公共财政支出的增加与土地扩张速度相比，前者始终滞后于后者，这也就导致了人口城镇化落后于土地城镇化。

2.土地征收配套措施不完善，减缓了“农转非”速度

当前，我国允许政府通过合法征收农用土地来进行城市开发建设，被征地的农民可以获得政府提供的资金补偿，或者由政府出资对被征地的农民在城市中进行安置，这在一定程度上促进了农村剩余劳动力向城市转移，促进了人口城镇化的发展。但是由于种种原因，这种“农转非”的进程往往是缓慢的，再加上后续一些配套措施不完善，征地农民的权益常常难以得到保障，由此会产生一系列社会问题。例如很多城市或出现“城中村”现象，或安置的农民因为无法融入城市而被“边缘化”等等，这就阻碍了城镇化健康有序的发展。

3.户籍制度阻碍农村人口落户城镇

我国户籍管理制度大致可分为三个阶段：第一阶段是1958年之前，属于自由迁徙时期；第二阶段是1958～1978年，属于严格控制时期；第三阶段是1978年以后，属于半开放时期。[6]长期严格的户籍管理制度，在城市和农村之间构筑了一道“高墙”，这不仅阻碍了农村人口向城市转移，还使农村居民在城市很难获得与城市户口居民同等的待遇，大大增加了人口城镇化的难度。目前，虽然很多地方政府已出台了一些放宽户籍管理的政策，尽量让非城市户口居民在城市享有平等的居民权利，但这些还远远不够。如何进一步破除户籍制度对人口城镇化的阻碍，还需要各地政府进行更多的尝试。

4.社会保障制度不完善，导致农民“候鸟式”迁移

农民工阶层是我国经济建设和社会发展的重要力量，同时也是我国人口城镇化的主要驱动力之一。2013年国家统计局发布的《我国农民工调查监测报告》指出，到2012年末，我国农民工总人数已经超过2.6亿，占总人口的19%。[7]而与此同时，不少农民工来到城市无法定居，严重影响了人口城镇化的发展。造成这一现象的原因是多方面的，除了上文提到的户籍制度等原因外，我国社会保障制度不完善也是一个重要因素。近年来，关于拖欠农民工工资、农民工子女在城市就学难、农民工生活条件差等问题频频出现。这说明，有的地方对农民工群体权益的保护还未完全到位，社会保障政策还跟不上。在城市中生活的农民工，他们在居住、教育、医疗等方面的权益无法得到保障，自然不愿意定居城市。因此，很多农民工只能是哪里有活就到哪里干，一直处在“候鸟式”的迁移过程中。

（三）文化差异阻碍人口城镇化进程

1.农民“思土”情结促使农民归乡

农民思想中所共有的土地意识是阻碍农村人口转移到城市的内在因素。对很多农民而言，土地是他们赖以生存的宝贵财富，一家人的吃穿用度等主要靠耕作土地来获得。虽然随着时代的发展，农民的土地意识已经不像过去那样强烈，土地对于农民而言也没有传统农耕社会中那样“神圣不可侵犯”，再加上政府的征地制度也消解了农民对土地的依赖性，但是要让农民彻底摆脱扎根在骨血中的“思土”情结，短期内是很难实现的。无疑，这也成为人口城镇化发展过程中的一大障碍。

2.城乡文化冲突导致农民难以融入城市

城镇化不仅仅是指农村人口向城市转移、物质资源从农村向城市集中的过程，同时也应该包括城市的价值观念、生活方式等精神资源向农村扩散的过程。但是城市和农村在多年发展中早已形成了属于自己的文化特色，且不同地区和民族之间的文化也各有差异，而这种差异也成为影响我国城镇化协调发展的又一障碍。比如，农村人口进入城市以后，他们在生活方式和价值观念等方面常常与原城市居民有所不同，有时甚至格格不入，因而让农民无法真正融入城市生活。

当前，我国正处于城镇化的快速发展时期，针对上述情况，我们一定要走新型城镇化发展道路，彻底改变人口城镇化与土地城镇化不协调的状况，坚持以人为本，注重人的城镇化，以从总体上提高我国城镇化发展水平。

参考文献：

[1] 牛文元.中国新型城市化报告（2012）[M].北京：科学出版社，2012：40．

[2] 尹宏玲，徐腾．我国城市人口城镇化与土地城镇化失调特征及差异研究[J]．城市规划学刊，2013（2）：10-15．

[3] 曹文莉，张小林，潘义勇，等．发达地区人口、土地与经济城镇化协调度发展度研究[J]．中国人口·资源与环境，2012，22（2）：141-146．

[4] 陈春.健康城镇化发展研究[J].国土与自然资源研究，2008（4）：7-9．

[5] 李子联．人口城镇化滞后于土地城镇化之谜—来自中国省际面板数据的解释[J]．中国人口·资源与环境，2013，23(11)：94-101．

[6] 杨莉英，高国忠．城镇化进程中的户籍制度改革刍议[J]．人民论坛，2012（29）：124-125．

[7] 国家统计局．2013年国民经济和社会发展统计公报［EB/OL］．（2014-02-24）．http://www.stats.gov.cn/.

（责任编辑：毕士奎）

An Analysis of the Reasons for the Imbalance Between Population Urbanization and Land Urbanization in China

WANG Ningning, CHEN Meng, YAN Zhidan
（School of Politics and Public Administration, Soochow University, Suzhou 215123, China）

Abstract：With the accelerating process of China’s urbanization, the imbalance in the development of urbanization has become more and more prominent.The imbalance between the population urbanization and land urbanization has become one of the main factors that influence the development of urbanization in China.The paper uses the elasticity coefficient of urban land growth to measure the coordination degree of China’s urbanization, and it analyzes the causes of the imbalance of China’s urbanization from the three aspects of economic strategy, system defects and cultural differences, which is expected to play an important role in helping to solve the problem of the imbalance between population urbanization and land urbanization in China.

Key words：population urbanization; land urbanization; imbalance; elasticity coefficient of urban land growth

中图分类号：F291

文献标志码：A

文章编号：1008-7931（2016）02-0074-04

DOI：10.16217/j.cnki.szxbsk.2016.02.016

收稿日期：2015-11-06

基金项目：教育部人文社科一般项目（10YJCZH177）

作者简介：王宁宁（1993—），女，江苏南京人，硕士研究生，研究方向：土地资源管理；陈 梦（1992—），女，山东济宁人，硕士研究生，研究方向：行政管理；严智丹（1991—），女，江苏常州人，硕士研究生，研究方向：土地资源管理。