农民关于基本农田保护及规划管制风险的认知研究

■赵静

（山东省土地调查规划院 山东 济南250014）

农民关于基本农田保护及规划管制风险的认知研究

■赵静

（山东省土地调查规划院 山东 济南250014）

随着我国耕地资源不断减少，农田的保护和规划管制工作显得越来越重要，因此，许多地方都制定了一系列的农田保护政策和法规，但是，这些政策法规的实施者——农民，并没有真正的落实相关的要求，对其认识比较匮乏。因此，本文重点分析了农民在农田保护及规划管制风险方面的认识情况，探讨了如何更好的提升农民在农田保护及规划管制风险方面的认识水平。

农民农田保护规划管制风险

1 前言

农田保护工作不可浮于表面，农民作为农田耕种的主体，应该积极发挥保护农田的作用，政府部门在管理的过程中，要明确规划管制的风险，只有这样才能够真正保护我国的耕地面积，保证耕地不会大幅度减少。

2 农民基本农田保护及规划管制的研究现状

20世纪90年代以来，我国实行严格的耕地保护政策，继续出台“基本农田保护区制度”、“基本农田保护条例”、“耕地总量动态平衡政策”、“耕地占补平衡制度”、“土地用途管制制度”等相关制度及措施。然而，在实施严格的土地用途管制、分区规划政策及耕地保护制度的同时，却缺乏配套的补偿机制设计，或仅有间接的补偿政策，政策的不完全造成社会不公或滋生寻租行为，带来相关群体利益分配关系的扭曲。在土地用途管制及分区规划背景下，如何设计激励相容的基本农田经济补偿机制和移转制度，通过制度优化提高政府规划管制效率，实现限制发展区和非限制发展区相关利益群体福利均衡，以及区域间耕地保护责任共担、效益共享，不仅是政府亟待解决、社会公众关注的问题，也是学术界尚未解决的重要课题。

3 对我国基本农田保护中主要问题的认知研究

3.1 基本农田保护缺乏真正的执行主体

实践中，谁是基本农田的真正保护者?是作为耕地使用者的农民?作为法定所有者的村民集体?还是作为耕地直接管理者的地方政府?在理论上推论，农民在耕地上耕种，并以此来养家糊口，耕地理应成为他们的命根子，他们势必将尽力保护耕地，可事实上农民的耕地保护积极性并不高。最主要的原因就是农业生产效益的低下。不少农民认为“坚守耕地就是在维持贫穷”，“保护子孙田”与“保护贫穷”已成为当前农民的一个矛盾心态。我国《土地管理法》规定，耕地依法属于农村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。由于我国农村大部分地区的集体经济组织名存实亡，根本起不到保护耕地的作用。作为耕地直接管理者的地方政府，更是没能承担起保护耕地的责任，面对我国目前实行的中央政府与地方政府“分灶吃饭”的财政制度，不少县、乡(镇)地方财政陷入不同程度的困境，为了维护地方政府的正常运行而要征地，要通过耕地的农转非收取土地有偿使用费。综上所述，农民、村集体和地方政府都没能成为耕地的自觉保护者。只有中央政府在年年大声疾呼要保护耕地，但因鞭长莫及而收效不佳。

3.2 基本农田保护带来的机会成本不能合理分摊

划定为基本农田的耕地，就意味着只能从事粮食等社会需要的农产品生产，而不允许其非农化，也就等于放弃了发展权。基本农田的使用者、所有者就不能实现其非农化带来的土地增值，这种发展权的放弃，应该得到社会的补偿，因为基本农田保护带来的种种好处是由全社会分享，社会必须为此支付相应的成本，然而目前我国对基本农田保护并没有进行相应的补偿，基本农田的使用者、所有者几乎承担了全部的保护成本。这种不公平的现象无疑会打击基本农田保护区农民、村集体及地方基层政府保护基本农田的积极性，这也是造成目前我国基本农田保护的执行主体缺位的根本原因。

3.3 基本农田保护的规划不够科学

我国有关土地管理法规明确指出，各级人民政府在编制土地利用总体规划时，应将基本农田保护作为规划的一项重要内容，明确基本农田保护的布局安排、数量指标和质量要求，应将优质农田优先划为基本农田。然而当前基本农田保护规划方法基本上沿用计划经济时期的传统思维，由上级政府向下级政府进行层层指标分解，不少地方政府并不认同上级下达的基本农田保护指标，而是把地方经济建设放在第一位，将大量优质高产的农田划定为经济发展区域，优先考虑将远离建设需求区的耕地划为基本农田，“划远不划近”、“划劣不划优”现象很普遍。

4 农民对于基本农田规划管制风险损失认知

农地作为一项准公共物品，其对于社会其他群体而言提供了诸如生态保护、粮食安全、开敞景观等一系列功能，具有明显的正外部效应。对于划入基本农田保护区的相关群体而言，由于国家对农田使用用途进行了严格的规划和管制，限制了农地进行开发转换的权力，因此其现实福利和未来发展受到了损益。国外由于农地的私有性质，基于对农地所有者利益的保护，对于基本农田的保护更多地依赖市场机制，使得农地所有者自愿地参与进来。其中具有代表性的就是农地发展权政策，这一政策包括可购买的发展权（Purchasabledevelopmentright，PDR）和可转移的发展权（Transferabledevelopmentrights，TDRs）。这两种方法的运用使得运用较少的公共资金来保护较多的农地成为可能，并取得了显著的成效。

尽管大多数农户对于基本农田保护限制所产生的损失并不明晰，或认为损失很微小，但是从部分农户调查回馈中可以发现，随着近年来农地城市流转速度和规模的加大，农民对于农地使用最优价值的判断标准表现出从基于农地的产出粮食、蔬菜、纤维原料等产品收入额度的估算，逐渐向农地非农化后土地的补偿金额靠拢的趋势。多方的研究显示，农民对于农地禁止建房和建坟等非农转换损失的额度估算较大，而对于禁止农用途径转变损失的额度估算较小。

5 结束语

综上所述，明确农民在耕地保护方面存在的认识问题，有利于政府部门更好的制定规划管制应对措施，并且，可以将农田保护工作真正落实到位，今后要更加注重农民在农田保护认知方面的调查工作，并积极制定措施提高农民认知水平。

[1]蔡银莺，张安录.规划管制下农田生态补偿的研究进展分析 [J].自然资源学报，2015，05:868-880.

[2]余亮亮，蔡银莺.规划管制下相关利益群体福利非均衡的制度缺陷分析 [J].农业现代化研究，2015，02:206-212.

X3[文献码]B

1000-405X（2016）-12-357-1