浅析行政诉讼第三人原告资格的“利害关系”标准

摘 要 新《行政诉讼法》第二十五条重新确立了确定第三人原告资格的“利害关系”标准，对原有的“法律上利害关系”标准进行了扩大，然而此标准的实践应用缺乏可操作性。本文将从行政诉讼原告资格和利害关系的概念出发，尝试以中日行政诉讼法相关内容对比的角度对“利害关系”标准的应用提出设想。

关键词 第三人原告资格 利害关系 利益

作者简介：董世浩，中国政法大学法律硕士学院2015级法律硕士研究生。

中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-118-02

原告资格是行政诉讼制度中的一个重要问题，涉及对当事人权益的保护程度，如果原告资格规定过宽，可能会产生滥诉，影响诉讼效率；如果规定过窄，则不利于维护公民的合法权益，也有违行政诉讼法的立法宗旨。确定原告资格的核心就是“利害关系”标准。

一、 行政诉讼原告资格概述

从根本上讲，原告资格的问题既涉及到程序问题也关乎实体问题；明确行政诉讼原告资格的概念是确定原告资格和明确“利害关系”标准的前提。

（一）行政诉讼原告资格的内涵

原告资格，是指“起诉人所享有的将司法争端提交法院判决的权利、资格”。对原告起诉设定“资格”，只有符合起诉条件的行政相对人才是原告，既是对相对人提起诉讼的许可，也是对相对人提起行政诉讼的限制。我国行政诉讼法理论界对原告资格的定义中，比较有信服力的定义来自源于《布莱克法律大辞典》，归结起来，它将原告资格解释为一种“足够的利益”。

（二） “利害关系”的内涵

原告资格的主体又包括行政相对人和与被诉行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，也即第三人。对于行政相对人的原告资格与第三人的原告资格认定的标准不尽相同，属于不同的关系范畴。有学者观点指出，按照传统理论与制度设计，行政相对人原告资格的“利害关系”主要是法律上的利害关系，一般不包括反射利益关系和事实利害关系。因此在实践中判断行政相对人是否具有原告资格便有了相对明确的标准和可操作性的依据，根据法律（也就是作出被诉行政行为所依据的法律）能不能找到被该法律所保护的行政相对人的合法权益受到了被诉行政行为的侵犯，就可以得出行政相对人是否具有原告资格。但是涉及到第三人是否具有原告资格并非能够采用如此的处理方式，因为行政相对人是法律上被訴行政行为的直接对象，其与行政机关的法律关系更加稳定、明确。第三人则不同，例如甲与乙因土地使用权归属问题申请行政机关裁决，无论该行政机关将土地给谁都会影响到土地使用权实际所有人丙的利益，但丙并不是行政机关行政行为的对象，丙与行政机关就构成了事实上的利害关系，无法从该行政行为所体现的法律关系中找到为自己救济的依据。因此本文主要探讨第三人的原告资格认定的“利害关系”标准。

《行政诉讼法》中的“利害关系”是指行政机关的行政行为对公民、法人或者其他组织的合法权益已经或者将会产生实际影响。这种利害关系包括不利的关系和有利的关系，但必须是一种已经或者必将形成的关系。包括两种情况：一是原告是该行政行为的相对人，承担行政行为的法律后果；二是原告是该行政行为的相对人，受到行政行为的影响。以此学术界形成了“利害关系说”的观点。

这是目前最为流行的一种观点，原因在于最高院出台的司法解释和最新修改的《行政诉讼法》。在“利害关系说”产生之前，是有一个从“合法权益”到“利害关系”的过程存在的，在旧《行政诉讼法》的条文当中并未出现有“利害关系”的规定，其在第四十一条起诉条件中规定原告资格的第一款也只是采用了“合法权益”的说法，然而被后来的最高院出台的司法解释对原告资格作出了进一步的规定，学者们也逐渐支持“利害关系说”的观点，包括：“行政诉讼原告资格关注的重点是起诉人与行政机关的具体行政行为之间是否有利害关系。它是指受侵害的合法权益与具体行政行为之间存在利害关系。”“利害关系说”构建了比较合理的第三人原告资格的认定标准，新《行政诉讼法》在起诉条件上对“合法权益”进行了修改，在第二十五条、四十九条明确体现出“利害关系”的标准，以期促进完善对第三人原告资格认定标准的完善。

之所以认为“利害关系说”构建了比较合理的认定标准，是因为此时我们纵观新《行政诉讼法》关于原告资格的相关法条（第二条、第二十五条、第四十九条），可以对其划分出两个层次：第一层即未修改的第二条仍然是以“合法权益”为标准，表明法律只保护被行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯的行政相对人的合法权益；第二层为修改后的第二十五条和第四十九条，该层为相对人提供了另一标准来衡量自己是否具有原告资格，能够提起诉讼。第一层次的条文规定行政相对人“认为”行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯了其合法权益，有权向人民法院提起诉讼，使得相对人原告资格的认定显得颇为主观，因为只要相对人主观上认为自己的合法权益被行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯即可。实则不然，该条文实际上是限定了提起行政诉讼主体的范围，即只有合法权益被行政机关及其工作人员的行政行为侵犯的主体才可以提起诉讼，“侵犯”一词，从文义上讲，是指以伤害他人或者他物为目的的行为，此时看来对相对人合法权益的侵犯是实际的、具体的、特定的、可估量的、直接的。因而，该标准就将那些合法权益没有实际损害、仅仅受到间接影响等特点的第三人的原告资格排除在外。不过，“合法权益”的标准在新《行政诉讼法》当中规定在第二条，根据其所在的位置可以看出，这个标准只是原则性的规定，使得没有专业法律知识的相对人在寻找可以起诉的根据时，主观性的“合法权益”标准能够为其提供法律支撑，以促进公民权利意识的提高。不过，在真正判断提起诉讼的相对人是否具有原告资格，运用的还是第二层次更具操作性的“利害关系”标准。新《行政诉讼法》在原来的基础上将“法律上的利害关系”改为“利害关系”，目的是为了进一步扩大具有原告资格的主体范围。然而，“利害关系”这一标准仍然比较模糊，虽然一方面有利于将合法权益未受到直接侵犯的相对人纳入原告范围，但另一方面也可能导致法院以没有利害关系为理由将具有间接利害关系的维权诉讼挡在门外，如行政公益诉讼案件、环境公益诉讼案件，进而加重“立案难”的现象，将可能导致更多社会性问题的产生与发展。因此，适用“利害关系”的标准虽然是合理的，但是为了推进依法治国、法治社会、法治政府的建设，我们应当将该标准更加具体明确，使其更具操作性，限制并指导法院在行政诉讼原告资格的判定上利用自由裁量权，真正让行政纠纷进入法院。

二、日本行政诉讼法的原告资格的相关学说

日本规定原告资格采用了“法律上的利益”的概念。日本学界对于“法律上的利益”的理解存在三种不同的观点，即“法律上保护利益说”、“值得保护利益说”以及“法律上值得保护利益说”。前者是指利益是指行政诉讼原告资格的范围依据处分所依据的法规是否保障被侵害的利益来判断。“值得保护利益说”是指判断是否具有“法律上的利益”，不仅仅依据法律的明文规定，应当根据实际生活中的纷争是否值得裁判上的救济来决定。可见，“值得保护利益说”中原告的利益标准并不限于法律上保护的利益，而且包括事实上的利益。“法律上值得保护利益说”认为在坚持“法律上保护利益说”的同时，并不局限于法律的明文规定，而积极地考虑法律的宗旨、目的等，通过对法律的合理解释来扩大原告资格的范围。在日本的审判实践中，大都采用了“法律上保护利益说”，但实践正朝着“法律上值得保护的利益说”发展。2004年6月日本行政事件诉讼法修改时就是采用了“法律上值得保护的利益说”，在确定“法律上的利益”标准的同时，为法官的判断设置了四项必须考虑的要素：（1）根据法令的宗旨、目的；（2）在作出该处分或裁决时应当被考虑的利益的内容、性质；（3）与该根据法令共同目的的相关法令的宗旨、目的；（4）被侵害利益的内容、性质以及被侵害的形态、程度。日本行政诉讼法对原告资格范围的修改，在“法律上的利益”的标准不变的情况下实质地扩大了原告资格的范围，法官裁判案件的依据就不限于法律的明文规定了，就可以综合各方面因素考虑原告资格的认定问题。然而原告资格条款的修改并非没有问题，条文中给出的判断标准仍然是抽象的，没有涉及对“法律上的利益”概念进行具体的界定，也没有明确划定原告资格的范围；另外该原告资格条款只是关于撤销诉訟原告资格的规定，对其他类型行政诉讼没有统一规定原告资格标准。这是我国行政诉讼法应当吸取的经验。

三、我国行政诉讼原告资格的完善

（一）明确“利害关系”的标准

新《行政诉讼法》的修改主要是统一了“合法权益”标准与“法律上的利害关系”标准，以“利害关系”标准作为现行行政诉讼原告资格的认定标准。但对于“利害关系”标准仍然没有明确的界定，导致在实践当中难以操作。因此，我们可以借鉴日本行政诉讼法的“法律上保护的利益”和“法律上值得保护的利益”的理念，在司法实践中由最高人民法院形成一套以行政指导性案例为主体的认定原告资格的指导方法，从立法的宗旨和目的出发，对立法中第三人原告资格的“利害关系”标准采用灵活的解释方法，使第三人的合法权益得到应有的法律保护。

（二） 对不同类型的行政诉讼案件采用不同原告资格的标准

我国现行《行政诉讼法》将“利害关系”标准适用于所有案件的原告资格认定中，是机械的适用，无法准确确定提起诉讼的相对人是否有应当被法律所保护的权益被侵害。而且各个类型的案件情况不同，为了更好的维护相对人的合法权益，我们应当对不同类型案件的原告资格作出不同区分。比如行政公益诉讼案件与政府信息公开案件，如今行政诉讼法建立起公益诉讼制度就是为了保护更多合法权益受到间接侵害的相对人，应当对其适用较为宽松的标准来认定其原告资格，以保护大多数人的利益和社会利益。而对于政府信息公开案件，则是为了给真正有需要的相对人提供一条获取政府信息的途径，然而在实践中常常沦为相对人恶意诉讼的工具，因为政府信息公开案件的原告资格认定标准过于宽松，笔者认为，对此类案件的原告资格应当包括属于自己法律上的权益的标准，来排除恶意诉讼的可能，实现司法资源的充分利用，维持安定的社会秩序。

四、结语

行政诉讼原告资格的认定问题是行政法学上的重要问题。一方面，它是起诉人能否通过行政诉讼得到权利救济的关键。另一方面，它也影响到法院能否通过行政诉讼顺利实现对行政机关的司法监督。行政法设立原告资格制度的初衷就是为了监督行政权，使违法行政行为得到纠正，保护权利人的合法权益不受侵害，同时也能够节约司法资源，防止滥诉。且行政诉讼原告资格的认定标准逐渐放宽，为了更好地维护利害关系人的合法权益提供了制度保障。本文从行政诉讼原告资格概念出发，通过对中日两国行政诉讼原告资格认定标准的探讨，以期促进行政诉讼原告资格制度不断完善，司法公正、司法为民能够得到充分的体现。

参考文献：

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