浅谈高校装备采购中的串通行为及应对措施

黄怡然

摘 要 根据高校装备采购中常见的串通行为模式，分析采购串通行为的具体成因和情形，并结合工作实际，初步探讨采购管理部门可采取的应对措施以防范串通行为，维护国有资产权益。

关键词 装备采购；政府采购；串通行为；高校管理

中图分类号：G482 文献标识码：B

文章编号：1671-489X（2016）06-0021-03

1 引言

近年来，随着高校内部治理结构和资产管理机制的完善，装备采购工作的制度化、科学化程度不断提高，基本形成了以《政府采购法》为核心，各高校根据各自实际情况配套制定的内部规章为补充的制度体系。采购管理部门依法、依规展开的工作日趋规范。然而，在采购实务中，串通行为作为一项痼疾仍时有发生，为采购管理带来长期、复杂的挑战。

串通，被《政府采购法》《招标投标法》及其实施条例和《刑法》等相关法律所明令禁止，本质是采购当事人为谋取不正当利益而采取的侵权行为。高校装备采购当事人一般包括供应商、采购管理部门经办人、采购申请人、评标委员会（谈判小组、询价小组）、纪检监察员等。对于管理部门而言，主要须防范的串通行为有两种，即供应商之间的恶意串通、供应商与采购申请人之间的串通[1]。串通行为对于高校的主要危害在于会造成国有资产流失，甚至滋生腐败，造成违法犯罪。下文即通过分析串通行为的不同模式，就管理中的漏洞提出对应的解决措施。

2 串通模式

供应商之间的串通 高校采用政府采购模式的初衷在于通过引入市场竞争机制，获取优质低价的装备或服务，从而提高国有资产的使用效益。然而，总有信奉机会主义的供应商为使自身利益最大化，破坏诚实信用原则，与其他供应商通过秘密协定形成同盟关系，导致采购活动的竞争性下降，甚至造成垄断。这种供应商之间的通谋协定通常被称为卡特尔，是受到反垄断法规制的情形。

卡特尔根据参与协议的供应商之间地位的不同，分为横向卡特尔和纵向卡特尔。横向卡特尔，指在销售过程中处于同一阶段的、本应具有竞争关系的供应商之间达成的垄断协议；纵向卡特尔，指在销售过程中处于不同阶段的供应商之间达成的垄断协议[2]。两种形式的卡特尔在高校装备采购实务中均较为普遍。

横向卡特尔，具体表现为直接参与高校装备采购活动的供应商经通谋达成一致，从事围标、轮标或抑制响应的行为。所谓围标，即某特定供应商向竞争者许以好处，或联合关系较好的供应商协同响应，在采购活动中步调一致地变更抬高或压低价格，从而以不合理的高价或低价取得订单；轮标，即几个供应商形成相对固定的利益集团，商定依顺序轮流取得订单；抑制响应，即一个或多个供应商通过威逼利诱使其他供应商退出竞争，或供应商之间事先分配好市场、客户，以达到限制或排除竞争的目的。横向卡特尔在高校装备采购中是最直接、恶性最强的一种串通形式。

纵向卡特尔，具体表现为装备的生产厂商指令其代理商在采购中以固定的价格销售产品，或对销售产品的最低价进行限制，或生产厂商指定其授权的某一代理商参与特定的高校装备采购活动。这种串通是基于高校所需的科研装备通常具有较高的技术要求，或涉及技术专利而产生的。生产厂商因技术优势，或高校对相关产品的依赖形成市场支配地位，居于支配地位的生产厂商利用这一地位与代理商恶意串通，从事排除竞争的行为，强迫高校以不合理的价格采购装备或进行独家交易。纵向卡特尔是一种较隐蔽的串通形式，然而其对采购的正常秩序也具有很强的破坏力。

供应商与采购申请人之间的串通 虽然当下采购管理部门的工作都能做到依法、依规展开并接受监察部门的监督，然而具体提出采购申请的当事人，或用户部门的具体联系人、负责人与供应商之间的私下串通却难以完全避免。这种串通形成的原因有：

1）采购申请人的使用惯性，即其为顺利完成科研任务，避免因使用不常用、不熟悉的装备带来的风险，进而对提供特定产品的供应商产生倾向性；

2）为让具有关联关系的供应商获益，即当采购申请人有亲友或其他利益相关人从事装备的生产、销售业务时，主动为其获取竞争优势的情形；

3）供应商的寻租行为，即不法供应商向采购申请人输送利益，进而影响采购工作的腐败活动。

供应商与采购申请人达成串通后，采购申请人通常会采用以下行动为其提供便利：

1）泄漏采购信息，如预算等；

2）在提交申请时，利用高校科研装备专业性强、技术参数复杂的特点，暗中加入对特定品牌型号的倾向性，蒙蔽采购管理部门和监察部门；

3）利用其在装备技术指标、市场了解程度等方面的信息优势地位，在购置可行性论证报告、市场调研报告上做文章，以谋求采用邀请招标、单一来源或谈判的方式进行采购，规避公开招标或询价；

4）对评标委员会（谈判小组、询价小组）施加影响，由于高校属于相对封闭的熟人社会，在专家库中抽取评审人员的结果通常也以校内专家居多，这为采购申请人影响其独立、客观、公正地提出评审意见和评分提供了可乘之机。

3 对应措施

促使更多的潜在供应商参与竞争 从目的上来看，供应商从事串通是期望达成限制或排除竞争，因此，阻止这一目的实现的最有效方法即促使更多的供应商进入高校装备采购市场，以增强竞争性。具体可采取的做法有：

一是采购信息发布平台与地方或上级政府的政府采购信息发布媒体合作，实现采购信息的多点投放，扩大影响力；

二是充分挖掘供应商库的潜力，使其成为一站式的电子投标、报价响应平台，降低供应商响应采购活动的成本；

三是通过降低资质要求等手段，在履约能力有充分保障的前提下，鼓励非本地供应商、小微企业、新企业、个体工商户参与到采购活动中来。

强化采购中对相关信息的保密措施 从手段上来看，供应商从事串通的重要手段之一是获取其本不应知晓的信息，然后将信息优势转换为竞争优势。因此，加强保密措施对于防范串通行为有举足轻重的意义。根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》的立法精神，采购管理部门在采购过程中应注意：

1）加强自身保密意识，特别注意就响应采购的供应商名称、数量、评标委员会构成等信息对外保密；

2）宣传保密工作的重要性，避免采购申请人将采购内容、预算等信息泄漏给特定供应商，避免采购申请人对个别供应商提供现场勘查或技术交流的机会；

3）会同监察部门建立因泄密导致的国有资产流失责任追究机制；

4）在采购中与采购完成后，还需注重对供应商的投标、报价信息的妥善管理，避免商业秘密、技术秘密的外泄，以规避有关的法律风险。

强化对串通行为可疑信号的甄别和监察 不论供应商以何种形式串通，当串通发生时往往伴有可疑信号。采购管理部门或监察部门须加强对日常采购工作中出现的可疑信号的甄别力度。《招标投标法实施条例》规定了六种一经发现便可被视为串通的情形，分别是：不同供应商的响应文件由同一人编制；文件异常一致或报价呈规律性差异；文件相互混装；文件载明的项目管理成员为同一人；不同供应商委托同一人办理投标或报价事宜；不同供应商的保证金从同一账户转出。

此外，OECD（经济合作与发展组织）在打击串通投标方面的经验也能提供借鉴。根据OECD文件，除上述可疑信号之外，其他的可疑信号还有：中标模式中的信号，如供应商经常中标、轮流中标、经常投标但从不中标等；报价中的信号，如同一供应商对不同高校报价差异较大、提供相同产品的供应商报价差异较大等；供应商举止中的信号，如不同供应商同时入场提交响应文件，试图确定其他竞争者名单等[3]。

通过供应商库加强供应商管理 凡参加或有意参加高校装备采购活动的供应商，均应在供应商库中登记注册。通过供应商库，拟采购装备的申请人可提升对相关市场情况的认知，找到更多不同品牌、价位的同类装备；供应商可免于反复提交资质证明文件，并增加申请人了解其产品的机会；采购管理部门则可借供应商库获取市场信息，如价格、潜在的可参与采购活动的供应商、可替代产品等，以便判断串通行为存在的可能性。对入库的供应商，应根据其表现分为优质、合格、不受欢迎等档次进行分级管理。多次中标或成交，且恪守诚信、积极履行合同的，为优质供应商，可优先成为竞争性谈判、邀请招标的受邀供应商。有经查实的串通行为、其他法定失信行为或不良行为的，为不受欢迎供应商，视情节轻重可限制或禁止其参与本校采购活动，也可考虑与地方或上级政府的政府采购供应商诚信记录联动，增强对串通行为的防范、警示作用。

严格把控非公开采购方式的适用 目前多数高校在采购方式方面采取的管理模式是公开招标、询价为主，根据项目的具体情况经审批可灵活适用其他采购方式。而正如前文所述，当供应商与采购申请人之间的串通发生时，采购申请人可能会谋求采用非公开方式进行装备采购，这对采购管理部门提出更严格的把控要求。可行的方法是：

1）除军工保密项目等涉及国家安全、国家秘密外的一般装备采购，均采取公开招标、询价的方式；

2）两次公开招标失败时，方适用竞争性谈判或单一来源方式采购；

3）当须保证原有采购项目一致性或配套服务的要求，需要从原供应商处采购，且金额较小时，可采用单一来源方式采购。

换言之，必须对非公开采购方式的适用情形在制度上加以明确，才能使串通者无机可乘。

通过专家库健全专家评审工作机制 在高校装备采购中，专家库的建立和合理使用是规范招标质量、防范串通导致的后果发生的一道重要屏障。由于评标委员会可直接决定采购结果，因此，国家颁布了《评标专家和评标专家库管理暂行方法》用来规范专家评审工作，其对高校采购管理部门在防范串通方面的指导意义有：

1）须健全专家库，按专业进行分类，并采用随机抽取的方式确定评审专家，并对抽取结果加强保密；

2）对专家库实施动态管理，建立针对专家在评审业务水平、公正廉洁程度等方面的考核制度，根据考核结果吐故纳新，以保证专家库的功能得以高水平发挥；

3）完善专家回避制度，防止专家从事串通行为，保证评审结果的客观性[4]；

4）引入校外专家，或地域相近的高校之间可实施专家库的联动，藉此来避免高校熟人社会中的专家不独立评审行为。

4 结语

高校装备采购中的串通行为对采购管理部门是一项持续的挑战，应对中稍有不慎，轻则影响采购结果、侵害高校和合法供应商的权益，重则导致国有资产流失、曝出腐败丑闻。采购管理部门应积极出台相关政策，改进装备采购的规程来加以防范，确保采购工作有序开展。必须注意到的是，随着技术手段的进步和社会经济的发展，串通行为的手段和形式会不断演变。这就要求采购管理部门提高意识、保持警惕、与时俱进，充分发挥主观能动性，化身维护高校国有资产的防火墙。

参考文献

[1]罗琳琳.政府采购中串通投标法律规制研究[D].郑州：郑州大学，2013：6-8，31.

[2]中华人民共和国反垄断法释义[DB/OL].[2015-11-25]. http：//www.pkulaw.cn.

[3]OECD及其成员国对串通投标的发现、取证及处理[J].中国招标，2010（9）：7-10.

[4]刘孙东，梁伟中，王勇.高校政府采购中评标专家及专家库的管理[J].中国现代教育装备，2010（3）：7-8.