把以人民为中心的发展思想融入具体法规之中

沈志先

我国“十三五”规划纲要强调指出，要坚持以人民为中心的发展思想，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点。作为一项为经济社会发展提供行为规则、创造制度环境的重要活动，立法工作毫无疑问也应当坚持以人民为中心的发展思想。

确保立法造福于民，以良法促进发展、保证善治，是新时期摆在立法机关面前的一项重要任务。从上海情况来看，以人民为中心的发展思想在立法中得到良好遵循，市人大及其常委会审议通过的大量法规，有力保障了全市经济社会持续健康发展和民生持续改善。与此同时，随着经济社会整体转型升级的加快，全社会利益诉求多元多样多变等特点更为鲜明，给立法进一步贯彻以人民为中心的发展思想带来了新挑战。

首要的挑战，在于社会利益分化之后，立法机关表达、平衡、调整社会利益的难度在不断加大。在以往社会利益趋同度较高的时期，立法寻求社会共识相对较为容易；但如今，面对同一部法规规定甚至一个条文的表述，往往会有许多不同意见交织碰撞，难以作出权衡取舍。

以修订道路交通管理条例为例。虽然大家在依法保障道路交通安全、有序、畅通等大方向上“目标一致”，但谈到具体立法需求，有车族与无车族之间，机动车驾驶员、非机动车骑行人与行人之间，看法观点往往相距甚远。比如，坐公交的希望公交专用道越多越好、越空越好，但不少机动车驾驶员却提出，有的公交车道空荡荡的，为什么不能给其他车辆使用？又如，电动车是不少上班族和“快递哥”的“最爱”，希望立法予以扶持，但不少人却视其为横冲直撞的“马路杀手”，希望立法越严越好。再如，机动车驾驶员常抱怨骑车人和行人闯红灯，但后者却常抱怨车不让人、不少路口“一看二慢三不过”，不少马路变成自行车行不通的“断头路”，因而强烈呼吁给慢行交通保留一席之地……

诸如此类，在道交立法中可以举出许多，在其他地方立法中也多见。要具体落实好以人民为中心的发展思想，就必须审慎处理好不同社会利益的关系，在矛盾冲突中找到恰当平衡点。这既需要思想重视，也需要工作机制作为后盾。概括来说，就是要按照科学立法、民主立法的总要求，围绕新形势下社会利益的表达、平衡和调整加强创新。

首先，要注重社会利益表达的广泛性。社会利益日益丰富多样，如不下功夫广泛收集，利益表达就会成为无源之水。好在现在互联网事业蓬勃发展、信息化服务快速普及、大数据手段广泛运用，为社会利益的广泛表达提供了技术支撑。老百姓上了网，民意也就上了网，尽管网上也存在“沉默的围观者”，但通过互联网收集民意依然具有人数多、速度快、成本低等突出优势，理应作为立法机关全面了解社情民意的重要渠道。像前几天上海239条重点道路（段）严管乱停车的消息发布后，短短几小时网民阅读量就达30多万人次、发表评论近600条。这种网络群众路线的覆盖面和反应速度，是传统方式所无法比拟的。

其次，要注重社会利益平衡的全面性。群众表达的利益愈多，平衡起来就愈加困难。尤其是不同利益取向旗鼓相当之时，更要统筹兼顾、突出重点，防止顾此失彼。就拿整治马路乱停车来说，网民的观点就多种多样：有的拍手叫好，认为早该严管；有的认为不能以罚代管，应给临时上下客提供方便；有的提出接送小孩临时停车实属不得已；有的认为关键在于停车位太少；还有人质疑道：同一条路有人收费处“合法”，无人收费处“贴单子”，难道有人收费就不影响交通？观点争锋的背后，都指向了一个共同的制度设计：什么路段可以划禁停黄线，什么路段可以设临时停车位？决策前需经过哪些程序规范运作，实施后发现不合理该如何及时纠正？显然，只有通过顾及从严管理与方便群众的制度，才能求得最大的社会公约数。

最后，要注重社会利益调整的科学性。面对利益分歧，立法免不了要“在矛盾焦点上砍一刀”，但怎么“砍”既要讲究技巧，又要讲究依据；既要从实际出发，又要遵循上位法精神。特别是对那些事关群众切身利益的立法内容，更应让公众充分知晓立法机关作出决断的理由。在这方面，积极探索召开立法听证会、论证会、公开常委会审议活动、重点条款单独表决、法规草案前评估等机制创新，都可以增强立法决策的说服力，使法规为公众所普遍接受，使全社会更多感受到人民在立法中的主体地位。

（作者系市人大内司委主任委员）