公众恐慌与风险规制：来自疫苗事件的启示

丁冬

近日，案值5.7亿元、参与疫苗非法经营上下线达300余人、波及24省份的特大非法经营疫苗案件进入舆论风暴中心。山东庞氏母女在短短5年时间内，编织了一张巨大的疫苗非法销售网络，在没有疫苗经营资质的情况下，将对存储条件要求极高的疫苗类产品通过“普通快递+冰袋”的方式向各地销售。此次疫苗事件的公共话题化引发了公众极大的关注，而像诸如《疫苗之殇》的文章在朋友圈广为流传，恐慌、愤怒、不信任等各种情绪开始宣泄。其后，虽然有世界卫生组织在第一时间对疫苗事件进行回应称“疫苗应该正确储存和管理，否则将失去效力或降低效力。但……不正确储存或过期的疫苗几乎不会引起毒性反应，因此在本事件中，疫苗安全风险非常低。”但由于集中报道所引起的议题特定化所带来的“铭印效果”，此类基于科学技术的知识普及和回应反而引发了更多的质疑。其后，世卫组织不得不两次就疫苗事件进行更为详尽的回应和解释。随着更多的信息披露，有关此次案涉疫苗的情况被更多的揭示出来，案涉疫苗均是来自正规厂商的合法疫苗，问题的本质在于疫苗流通环节的“体外循环”，无经营资质者参与到疫苗的销售环节，而采购这些疫苗的基层防疫站和医院等机构没有从正规渠道进购疫苗；而最大的风险则在于若疫苗过期或不当处理而失去效力，则疫苗针对疾病的预防能力将会丧失，接种过失效疫苗者可能在未来感染疾病。药品监管部门的调查处理程序仍在进行，但是此次事件所反映出的问题却值得深思。

第一个，当然是疫苗的监管体制和监管能力。2005年颁布实施的《疫苗流通和预防接种管理条例》划定了疫苗监管的基本格局，即卫生主管部门负责疫苗预防接种的监督管理工作，药品监管部门负责疫苗质量和流通的监督管理工作。而实际监管过程中，两个部门在疫苗监管上的职责确定、工作协调都存在不少问题。特别是进入到卫生防疫部门但尚未接种的疫苗的监管，由于防疫部门的主管部门是卫生行政机关，在行政管理条块分割的背景下，药品监管部门介入其中进行监管的难度可想而知。此外，条例第58条虽然限定了疾病预防控制机构、接种单位“从不具有疫苗经营资格的单位或者个人购进第二类疫苗”的法律责任，但是执法主体却是卫生行政主管部门，药品监管部门负责疫苗流通监管却没有针对此类行为的执法权限。条例虽然将疫苗的经营权限定在经批准后的药品批发企业，不允许个人参与其中，并对疫苗的运输、存储、购销等运作规范进行了规定，但一系列疫苗事件的发生却反映出疫苗流通环节的监管薄弱。另一方面，从事件发生后公众的恐慌反应可以看出，政府相关部门在疫苗知识的普及、相关信息的公开方面尚有很长的路要走。正如有研究所指出的那样，公众对哪怕是一点点极小的损害风险，也会有强烈的嫌憎感。公众的这种“非专家”（nonexpert）反应反映出的并非是价值的差异，而是对与风险相关的基础事实的不同理解。疫苗事件发生后，甚至出现了不要再接种疫苗的非理性声音。此时，基于风险交流的知识普及和宣传教育就显得尤为必要。如果不是公众的一再追问，也不会有世卫组织一而再、再而三的针对疫苗风险所做出的详尽回应。欧美等国药品主管部门均制定并公布的详尽的有关疫苗的各类指南、指引和解释文件。有关部门在这方面的知识普及还有较大提升空间。语焉不详、碎片化的信息只会加深公众在事件发生后的恐慌和不信任感。

史蒂芬·布雷耶在《打破恶性循环——政府如何有效规制风险》一书的最后指出：对公共机构的信任，不仅源自政府的透明度，对相关利益团体的回应，还源自这些公共机构能够把困难的工作做好。我想这也是疫苗事件带给我们的最大启示。