试论城市建设发展面临的问题与对策

刘扬

在城市建设发展模式上，国内很多城市仍然实施“摊大饼”式的发展模式，不断征用未利用地及农用地实现城市扩张。然而，城市建设发展的基石是产业。各创新型试点城市在创建过程中都瞄准战略新兴产业，制定战略新兴产业发展方向，力争把握先机。随着这一进程的不断深入，城市建设发展的定位思路越来越清晰，紧紧围绕着战略新兴产业，结合自身的优势和产业基础，寻求突破。下面，笔者结合工作实际谈谈城市建设面临的制约及发展对策。

土地供给难以适应城市发展需要

根据国家统计局官网数据可以看出，全国的城市建设用地呈现逐步上升的趋势，并且每年都会征用大量土地。长期以来，我国城市建设用地呈全面扩张态势，土地在社会发展中付出了巨大的成本代价。从目前现状看，城市建设中的土地利用存在以下问题：

一是城市土地集约利用程度低下。各种开发区、功能区土地集约利用程度低下是我国城市建设用地集约利用程度低下的集中体现。一方面，多数区域建设采取走扩张发展的模式，尽量多占地，担心有好项目的时候没有土地，规划面积大。另一方面，在地域和产业布局上不尽合理。各区域之间的产品和产业结构类似，无法形成自己的特色，没有形成优势互补，而且导致恶性竞争，造成土地利用被招商项目牵着走的被动局面。以大型城市为例，以往的发展模式已严重压制城市周边发展，合理安排周边区域功能，形成优势互补已迫在眉睫。

二是土地利用结构的不合理。由于传统执政思想的影响，为拉动GDP指标增长，首先规划建设各种可以快速拉动GDP增长的工业区，然后为了方便就业人员，再配套居住区等。导致在城市中生产用地比例过大，生活服务业及其城市配套用地比例少。生产用地中工业用地比例普遍偏大，但真正有好项目的时候，又没有建设用地可供投资落地，导致每年新增城市建设用地比例无序扩张。

三是土地供给已不适应经济发展需要。我国城市建设土地集约利用程度低，供应的建设用地中有很大部分是非有效需求，土地配置效率低下，土地价格在很大程度上偏离土地价值。城市存量土地开发成本较高，为吸引投资，降低土地成本对投资意向的影响，政府往往以增量土地为主低价供地，以吸引投资落地。最终导致城市外延低密度开发，而城市的存量土地集约利用程度低。因此，实际上目前我国土地市场的供求关系是在政府主导下的需求引导供给的机制，因而也就屡屡出现市场的非正常均衡。

城市建设用地集约利用的对策

解决土地问题是城市城市建设的基本保证，因此，可以从完善土地储备、强化市场配置、合理规划调控、改革土体政策等方面来解决城市建设用地难的问题。

一是充分发挥土地储备制度的作用。土地储备制度是我国土地改革中的创新，其作用不仅可以对城区内存量土地进行挖潜，实施旧城改造挖掘存量土地潜力，还可以对城区外的闲置土地进行征收整理，为以后城市建设提供更多土地资源。

二是强化市场配置。经济学基本原理指出，市场机制能够合理配置稀缺资源，这一原理也同样适用于城市土地市场。通过市场竞争，在利益机制驱动下，土地产权所有者为实现利益最大化，合力安排各种生产元素。

三是合理调控土地规划。科学编制包括土地利用规划、城市总体规划等各项规划是引导土地集约利用的先决条件。在立法上要严格规范各级政府部门对城乡规划行政权的行使。要加强各项工作法制性，以约束城市规划的随意性。地方政府应转变传统执政思路，综合考虑经济发展、人口分布、资源利用等因素，统筹规划城乡建设用地，充分挖掘存量土地潜力。

四是推进土地管理制度改革。现行土地管理制度，在我国社会经济发展的特定阶段促进了发展，随着社会全面发展的要求，土地管理制度也要做到“与时俱进”，改革已势在必行。在制度性方面，结合顶层设计与地方实际，涉及的创新实践正逐步进行。积极推进差别化用地政策，帮助实现产业转型，提高建设用的承载力。

创新城市建设合理谋划发展

创新型城市建设本质是产业的转型与升级，难点是处理好新旧产业的接续关系。培育战略先导产业，是创新发展的题中之义，但这并不意味着忽视和放弃传统产业。相反，对传统产业改造升级正是创新的“重头戏”，通过产业转型升级，谋求产业新生。因此，在创新型城市建设中，首先要特别重视资源结构、文化积淀、科技要素和高新技术等各种发展要素的有机再组合。如新加坡，虽面积不大，但定位准确，以“新亚洲创意中心”为目标，实施发展文化创意产业的政策，提升了城市的核心竞争力和文化产业优势，拓展了区域型城市向国际性城市的转型，这种产业转型展现了城市创新发展的超凡功能。因而，在城市建设中要把产业转型作为重点，重视和善于选择这种具有门户拉动效应的主题文化产业，将是城市产业转型的经典选择与重要参考。

其次要积极促进产业集群的发展和升级。产业集群是一组在地理上靠近的相互联系的公司和关联的机构，它们同处于一个特定的产业领域，是产业发展过程中所形成的一种具有创新性的集聚形式，也是一种网络化结构的协同创新体。政府要在宏观环境、政策方面给予一定的引导，推进产业集群的发展，为产业集群发挥良好的协调作用提供支持，发挥产业集群的扩散效应，进一步吸引产业的集聚。只有这样，才能从根本上促进产业集群的升级，提升城市建设发展的综合竞争力。

再次重视文化教育产业发展。教育、文化等精神层面的力量，对城市建设、经济发展有着深远的影响。创新型城市产业的发展更需要文化和教育软实力的支撑，它也是创新型城市建设持续和不懈的动力源泉。因此，加大对教育的投入、加大对文化基础设施的建设，推动创新文化的发展，是创新型城市建设发展的保障。

（作者单位：项城市国土资源局）