权力结构与内部治理：建设中国特色社会主义现代大学制度的一种分析路径

赵长林　侯爱荣（聊城大学教育科学学院，山东聊城252059）



权力结构与内部治理：建设中国特色社会主义现代大学制度的一种分析路径

赵长林侯爱荣
（聊城大学教育科学学院，山东聊城252059）

摘要：中国特色社会主义现代大学制度建设应坚持问题导向，着力破解政府与大学、大学内部行政权力、学术权力、民主监督权力的越位、错位、缺位问题，核心是编织科学的大学权力运行的“笼子”，实现大学治理体系与治理能力的现代化。中国大学的本质是培养社会主义事业建设者和可靠接班人的学术机构，具有鲜明的阶级立场、政治价值取向和文化特征，政党、政府、社会、大学四种权力主体共同推动着、影响着大学的发展，大学内部的管理者、教师、学生三大行为主体共同实践着大学教育活动，大学的权力架构和运行机制具有鲜明的中国特色。建设中国特色社会主义现代大学制度是对权力结构及运行机制进行重建，大学外部权力结构的重建依靠政府的“赋予”，完善大学的内部治理体系、实现治理能力现代化，克服大学自身存在的问题，是大学应该做好而且能够做好的工作，也是争取政府“赋予”更多办学自主权的基础。

关键词：中国特色；社会主义；现代大学制度；权力结构分析；治理体系

Abstract:The socialist construction of modern university system with Chinese characteristics should adhere to the orientation problem, and resolve the problems between government and university, the university internal administrative power, academic power and democratic supervision offside, dislocation and absence of power. To weave science power "cage" of university and to upgrade the modernization of university governance system and management ability. The essence of Chinese universities is academic and cultural characteristics institutions to cultivate socialist constructors and reliable successors, it has distinct class standpoint, political value orientation. The four power subjects of party, government, society and university influence the development of university together and the three action subjects of administrators, teachers, students practice university education activities together. Its internal power structure and operation mechanism have distinct Chinese characteristics. Therefore, the reconstruction of modern socialism university system with Chinese characteristics is a systematic project and innovation. The reconstruction of the university of external power structure depends on the government's "give", but to improve the university internal governance system, modernization of governance, to overcome the problems existing in the university itself should be done well, which is also the basis of getting more autonomy in running schools from the government.

Keywords:the Chinese characteristic; socialism; modern university system; power structure analysis; the governance structure

目前，对中国特色社会主义现代大学制度的建设迫切性问题，已经达成普遍共识，但在建设什么样的、如何建设中国特色社会主义现代大学制度方面还存在诸多争议。高校更多地纠结于政府与高校办学自主权的关系上，政府则更多地关注高校健全内部治理结构和加强自律上，这二个问题本质上不过是一个问题的两个方面。文章拟从权力结构及其制约关系的角度来分析建设具有中国特色的社会主义现代大学制度的关注点问题。

一、建设中国特色社会主义现代大学制度是重大的理论与实践创新

关于建设中国特色现代大学制度的研究与呼唤，已有20年的历史了。1995年有学者提出要“坚持‘三个面向’的方向理论和实践，建设有中国特色的现代大学制度是十分重要的迫在眉睫、利在当代、受益千秋的大事。”[1]并对现代大学制度的本质特征提出了价值判断：“一种进步的大学制度必须适应经济发展的需要，有推动社会政治进步的促进功能。”[1]这种建立在适应论哲学基础上的评价标准，只是反映了现代大学制度设计的工具价值追求，并没有关注到大学内在的逻辑。2000年，有学者提出中国特色现代大学制度改革的目标是“形成适应社会主义市场经济要求和高等教育全面持续发展需要的大学管理体制和运行机制。”[2]中国特色现代大学制度建设问题的提出，主要缘于中国经济制度由计划经济转向了市场经济引起的，政府靠行政指令和计划方式管理大学管不好、管不了，如生源质量与就业质量这两个决定高校生存和发展的核心要素，越来越由市场机制决定而不是由教育行政部门的指令来决定，如何使大学更好地与经济社会发展相适应？如何保持大学的健康可持续发展？自然成为政府和大学都要思考和解决的问题，同现代企业制度建设关乎企业发展一样，现代大学制度建设关乎高等教育的生存与发展，只是因我们缺乏企业直接面对市场的体验和自觉，而近乎迟缓和怠慢。

20年来，关于现代大学制度的理论探求主要分为三种价值导向。第一种以高校学者为主体的研究群体，希望通过现代大学制度改革，能够获得更多的办学自主权，集中于大学自治、学术自由的价值取向。第二种是以政府管理者为主体的研究群体，希望通过现代大学制度改革，让大学建立起现代内部治理体系，规范办学行为，提高办学水平，更好地服务经济社会发展。第三种是持现实主义研究态度的学者，主要集中于在现有权力框架下，明晰政府与大学之间，大学内部的党委、行政与学术组织之间和管理者、教师、学生之间的职权边界，改革大学内部现代官僚主义行政体系和运行机制，淡化大学行政文化色彩。从本质上看，这三种价值取向的目标指向是相同的，只是在结合我国政治、经济、文化、教育等实际中，如何在微观实践层面，有效建构起具有中国特色现代大学制度体系和运行机制，实现三种价值取向的内在统一，在理论上和实践上还缺少重大理论与改革实践突破。

从世界高等教育发展历史看，高等教育的中心是伴随着经济政治中心的迁移而同步或适当超前迁移的。中国从世界第二大经济体发展成为世界第一大经济体，从经济大国发展成为集经济强国、文化强国、政治强国、军事强国于一体的综合国力强国，离不开高等教育强国支撑。在我国高等教育规模已稳居世界第一的前提下，要建设高等教育强国必然要转变高等教育发展方式，走内涵发展、质量提升之路，制约这一目标的关键环节就是高等教育发展的内生活力不足、办学效益低，现代大学精神、大学文化的内核竞争力不够，政府、大学、社会新型权力关系没有理顺，政府对大学学术事务干涉过细，如教育行政部门对大学人事编制、专业和学位点设置、课程学时学分等的管理过细，另一方面对大学是否依法治校、工作绩效如何、办学质量怎样等宏观问题管理粗放。就大学内部而言，行政权力干涉学术权力太重，民主管理乏力，造成部分大学在招生、基建、财务等领域腐败案件频发。总体来看，我国高校“管办评”不是简单分离与不分离的问题，而是职责不清、缺乏科学有效的治理体系的问题。习近平总书记强调，要把权力关进制度的笼子里，如何扎好笼子，是建设现代大学制度需要认真思考的重要问题。

建设中国特色社会主义现代大学制度是世界高等教育发展史上的一次重大理论与实践创新，没有现成的经验和模式可循。因为一般意义上的现代大学制度萌生于西方，大学在中世纪崛起时，在王权和教权的竞争中，争取到极大的大学自治权，形成的以大学自治、学术自由为核心的现代大学制度体系，既是其文化和政治生态的生长物，又是其文化和政治生态的组成要素。此外，大学制度作为国家教育制度的重要组成部分，也决定了西方现代大学制度的不可移植性。因此，建设中国特色社会主义现代大学制度首先要分析中国大学的办学土壤，也就是中国特色问题。如，《高等教育法》明确了公立高校实行党委领导下的校长负责制，中共中央办公厅颁布的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》明确了高校的核心权力框架和运行规范，这是中国特色社会主义现代大学制度的法律基础和政策基础；我们有法律政策基础，但日常运行还要依据每年上百个政府的红头文件、领导的书面批示或话语性指示、各类评估检查，具有鲜明的中国特色。只有构建起具有中国政治特色、文化特色、大学发展特色的现代大学制度才会产生巨大生命力。通过权力结构分析，有助于我们更加全面地理解中国特色社会主义大学制度建设应有的本土特征。

二、影响中国特色社会主义现代大学制度建设的权力要素分析

我国现代大学制度设计需要根据改革的目标，重新理顺大学权力分配及其运行机制问题。就我国大学与外部的权力关系而言，主要有四种权力支配着大学的发展，一是上级党委的权力，主要包括决定大学校级领导的任命，决定学校机构设置，决定高校处级领导干部数量结构，决定高校教师编制数量和结构，领导高校思想政治教育工作等。二是上级政府权力，主要包括决定对大学的财政支持，决定大学的招生计划，审定大学学费标准，通过综合评估和各种专项评估审定大学各个方面的办学情况，审定大学年度教师评聘方案和结构数量，审定学科学位点和本科专业增设调整，组织评定各类教学科研项目、成果、奖励，并把这些项目、成果、奖励界定省级、国家级，纳入大学资源分配的评价机制，加以强化。三是市场的权力，主要包括行业企业对大学毕业生的选择权，高中毕业生对报考大学的志愿权，就业率和报考率直接关系大学的资源配置。四是社会权力，主要包括知名校友、社会知名人士、学生家长等通过理事会等途径对大学办学施加的影响。

在国家推进中国特色社会主义现代大学制度建设进程中，上级党委、政府的权力行使正在改变传统方式，按照“管办评”分离的原则，下放高校办学自主权，强化评价监督。《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》（教改办〔2014〕2号）和《教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》（教政法[2015]5号）等文件指出“政府管理教育还存在越位、缺位、错位的现象”，进一步明晰了高校在考试招生、教育教学、科学研究、教职工队伍管理、经费资产使用管理、国际交流合作等七个方面的自主权。文件中出现了“构建政府、高校、社会新型关系”、“简政放权”、“政校分开”关键词，政府依法宏观管理、学校依法自主办学、社会广泛参与的新型政府、大学、社会权力关系正在推进之中。以上二个文件既是现代大学制度体系的重要组成部分，又是指导现代大学制度建设的纲领性文件。

根据现实的权力运行和政府改革的政策环境，要顺利推进中国特色社会主义现代大学制度建设，最基础性的工作还是要理清高校内部的权力关系，因为大学与外部权力关系的调整理顺要靠“赋予”，而内部治理体系的现代化既是基础性的工作，又是自主性的工作，政府有要求，师生有呼声。《高等教育法》和中央文件已明确规定大学实行党委领导下的校长负责制，这是大学内部权力结构设计的总纲。学校党委是最高决策机构，统一领导学校工作，决定学校重大事项，监督重大决议执行，支持校长依法独立负责地行使职权，对管党治党负主体责任。校长是学校的法定代表人，在学校党委领导下，主持学校行政工作，校长办公会议或校务会议是学校行政议事决策机构，是校长依法行政的主要实现形式，校长主持的行政系统其主要职权是组织拟订学校发展规划、基本管理制度、内部组织机构设置方案、人才发展规划、重要人才政策、重大基本建设、年度经费预算方案等，提交学校党委会审议决定并组织实施，重大决议执行情况要向学校党委报告。学校学术委员会是校内最高学术权力机构，统筹行使学科建设、学术评价、职称评审、学术发展和学风建设等学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权。学校教职工代表大会是教职工依法参与学校民主管理和监督的基本形式，在党委领导下开展工作，教职工代表大会对学校章程建设、发展规划、年度工作、财务工作、教职工队伍建设、校园建设以及其他重大改革方案等提出意见和建议，讨论通过与教职工利益直接相关的校内收入和福利分配实施方案以及相应的教职工聘任、考核、奖惩办法等。教师个体的课程与教学权力、学生的学习权是目前大学比较忽视和薄弱的部分。

虽然《高等教育法》和政府文件对大学内部各权力主体的权限做了相对明晰的界定，但是大学作为一种规范性社会公益组织和学术机构，其工作流程又不可能细化到企业生产线水平，造成党委领导下的校长负责制和大学内部议事决策的民主集中制原则落实方式因校而已，因大学管理者尤其是党政二个一把的领导品格而异。有的大学出现了决策的论证机制和民主机制不健全，信息公开透明度不高，民主监督和社会参与度不够，影响了决策的科学化、民主化。出现了高校办学自主权还未能得到全面落实，现有的办学自主权却因缺乏有效监管，出现滥用，造成基建工程、招生工作、干部人事、后勤服务等领域的腐败案件频发。在现实权力结构运行中，有的大学党委决策变成了书记个人决策；有的大学事无巨细都交党委讨论，造成党政不分，校长变成不领导也不负责；有的高校书记、校长各吹各号，各唱各调，党政形不成合力；有的高校发展规划、校园建设等重要事项，没有按照规定提交教职工代表大会审议；有的大学行政权力泛化，学术权力弱化。中国特色社会主义现代大学制度的建设要力求破解这种权力运行的弊病，通过完善内部治理体系，提高治理水平。

三、完善大学内部治理体系是促进中国特色社会主义现代大学制度建设的重要基础

完善大学内部治理机构及其运行机制，是决定中国特色社会主义现代大学制度建设成功与否的关键。从西方大学制度的起源看，大学自我的完善是大学获得自治权的前提。“大学”作为行会，最初“与知识的领域或知识的普遍性并无联系；它仅仅表示一个团体的全体成员……博洛尼亚的学生组成这样的一所大学最初只是把它当作对抗市民的一种手段”[3]，“被学生‘大学’排斥在外的教师也组成了一个行会或‘学院’，并且规定了入会的某些资格条件”[3]。师生之间也建立起一套缜密的早期“大学”制度体系，“教师未经许可不得无故缺席……如果在常规讲座（regular lecture）上，他不能保证有5名听众的话，他将受到罚款的处罚”等等，形成了大学特有的组织体系、制度体系和契约精神，“至1158年，意大利的学生阶层已经变得足够重要，以至于皇帝腓特烈·巴巴罗萨（Frederick Barbarossa）正式授予他们权力和特权”[3]。西方以“大学自治、学术自由”为核心的现代大学制度，其“源头”还是在于中世纪大学治理体系的自我完善，再经历几个世纪的传承与创新、沉淀与发展，形成了大学在当代社会特有的组织机构、治理体系和精神文化特质。我国学者在2000年也提出，要保证现代大学制度更好地建立起来，应该由下而上，首先把大学的内部治理结构完善起来，“建立现代大学制度，基础在大学……如果不首先进行大学内部管理体制改革，现代大学制度就缺乏健全、合理的微观基础。那么，政府调控就可能发生扭曲，市场调节也很难发挥作用。”[4]实践证明，由于大学内部治理体系现代化发展水平不高，造成大学还没有获得应有的办学自主权的情况下，腐败问题就已经引起社会的广泛关注，在国际高等教育界也产生了不良影响。因此，要克服“一放就乱、一乱就收、一收就死”的怪圈和政府放权不放心、社会对大学信任度不高的问题，大学必须首先要着力完善内部治理体系，实现治理能力现代化。

那么，如何针对大学发展面临的重大现实问题与未来发展挑战，构建科学的内部治理体系？

（一）坚持中国特色和社会主义办学方向

完善我国大学的内部治理体系要牢牢把握社会主义办学方向，要紧紧植根中国大地，要放眼世界争创一流。习近平总书记指出：“中国特色社会主义特就特在其道路、理论体系、制度上，特就特在其实现途径、行动指南、根本保障上的内在联系上，特就特在这三者统一于中国特色社会主义伟大实践上。”[5]中国特色社会主义现代大学制度的改革实践也必然要要树立中国大学的制度自信、理论自信、道路自信和文化自信，并不断改革创新。习近平总书记在关于一流大学建设的重要论述指出：“办好中国的世界一流大学，必须有中国特色。”“世界上不会有第二个哈佛、牛津、斯坦福、麻省理工、剑桥，但会有第一个北大、清华、浙大、复旦、南大等中国著名学府。我们要认真吸收世界上先进的办学治学经验，更要遵循教育规律，扎根中国大地办大学。”[6]把习近平总书记的大学发展理念植入大学内部治理体系的构建，首要的是强化党的统一领导，把党的权力与行政权力、学术权力、教职工权力、学生权力的权责关系进行科学界定，形成发展合力；二要把立德放在首位，用当代马克思主义理论和社会主义核心价值观引领大学生思想政治教育，培养社会主义事业可靠接班人；三要立足国家创新驱动战略实施和中华民族伟大复兴中国梦的早日实现，培养具有国际竞争力的各类优秀人才，培养社会主义合格建设者。

（二）立足建设高等教育强国战略目标

建立中国特色社会主义现代大学制度本身不是目的，通过制度创新促进高教强国建设，是改革的根本目的。世界综合国力竞争的变迁规律说明，高等教育发展水平与国家综合国力呈正相关。中世纪至20世纪初，高等教育强国分别是意大利、法国、英国、德国，其综合国力在19、20世纪同时处于优势地位；20世纪，世界高等教育的中心由欧洲转移到美国，世界综合国力的优势也同步转移到了美国。20世纪中叶，前苏联的高等教育曾取得短暂竞争优势，立刻引起了美国的震惊，颁布“国防教育法”，加强教育强国建设。实现中华民族伟大复兴的中国梦，必然要和世界历史发展规律同步，由高等教育大国向高等教育强国转变。中国特色社会主义大学制度的建设要紧紧服务于这个目标的实现。

（三）着力于构建科学的大学内部治理体系与运行机制

我国传统的大学内部治理结构主要基于“适应论”哲学，强调大学对经济社会发展的“被动适应”和“主动服务”，其管理的方式沿袭了对民国大学改造时期形成的军政管理思维惯势，自上而下的行政命令式管理意味浓厚，行政级别只是一种表相问题。在知识经济时代，科技创新成为经济发展的主动力，现代大学走入社会的中心，发挥着社会引领功能，适应论哲学需要融入现代大学的哲学思想，与此相适应，传统的大学以“自上而下、权责不明”的单向行政指令为主“管理”方式，走向以“上下结合、利益相关者共同参与、权责明晰”的多元文化“治理”方式。这就要求中国特色的社会主义现代大学制度建设要立足于适应集中管理体制，又要体现大学的自我发展规律，促进大学政治与学术文化的合理结合，建立科学与民主的运行机制。这种机制主要包括：加强和改善党的领导、全面落实好校长负责制，保证并充分发挥学术委员作为最高学术机构会的功能；完善教职工代表大会制度和学生代表大会制度，加强民监督，强化师生办学主体性；设立校务监督委员会、学校理事会，会同校纪委，建立完善党内外监督体系；通过建立完善的大学章程并严格执行，能够明晰大学内部治理机构的职能和运作机制；通过信息公开，接受大学政府、师生和社会的三维监督，确保大学决策的科学性、民主性。

图2　大学内部治理结构及运行机制建议图

（四）突出大学内治理体系建设的重点环节

一是坚持依法治校这个改革大方向，完善以章程为核心的制度体系，通过章程建立办事程序、内部机构组织规则及议事规则，形成自主办学、自我约束、社会监督的长效机制。二是要切实保证校学术委员会作为最高学术权力机构的地位，党委、行政要通过章程的制订，保障学术委员会统筹行使学科建设、学术评价、职称评审、学术发展和学风建设等学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权。学校党委、校长等要保障学术委员会对教学科研立项、成果评定与奖励等学术事务的最终评定权。三是明确权力运行机制，学校党委（常委）会、校长办公会（校务会）、理事会、学术委员会、教职工代表大会等机构均应完善会议（例会）制度，明确各类事项从动议、到决策、执行、反馈等各环节的流程，按照“谁决策、谁负责”的原则，明确责任追究制度。四是要推进校务全面公开，完善《信息公开办法》，编制《信息公开清单》，明确信息公开的内容、范围、方式、时限和审批程序；学校章程、办学基础数据、招生就业、人员招聘、教育收费、工程招标等相关信息，都应面向社会发布，接受社会监督；学校重大改革方案、干部选拔任用、教师聘任与奖惩、财务预决算报告、学生奖助学金提取比例及评定发放等相关信息，须公开发布，接受师生员工监督。五是加强政府对公办高校的监管，公办高校的办学经费主要来自纳税人，政府要代表纳税人民对大学的办学质量效益进行评估监督。六是加强权力监管，扎牢制度笼子。无论如何改革，社会主义大学集中管理的模式不会有质的改变，党委和行政权力处于大学权力结构的上位也不会有质的变革，硬的权力运行必须依靠“硬的”监管才会卓有成效，与内部的“软的”民主监督有机结合，才更有利于制度的运行。

总之，建设中国特色社会主义现代大学制度，必须立足中国大学文化土壤与权力运行环境，坚持服务经济社会发展与尊重高等教育自身发展规律有机结合，坚持党委领导下的校长负责制为大学基本制度不动摇。政府能够简政放权，转变职能，依法宏观管理。大学能够建立起完善的大学章程和内部治理体系与运行机制，依法自主办学，增强大学可持续发展内生动力，促进高教强国建设。

文章得到山东省教育厅高教处高磊处长、山东财经大学发展规划处魏承洋教授、山东建筑大学教务处郭念峰副处长指导，在此一并表示感谢！

参考文献

[1]丛长福.现代大学制度的办学原则和管理模式[J].中国高教研究，1995（2）：42.

[2]袁贵仁.建立现代大学制度推进高等教育改革和发展[J].国家高级教育行政学院学报，2000（2）：23.

[3][美]查尔斯·霍默·哈斯金斯.大学的兴起[M].王建妮，译.上海世纪出版集团，2007：8-9.

[4]袁贵仁.建立现代大学制度推进高等教育改革和发展[J].国家高级教育行政学院学报，2000（2）：26.

[5]中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京：学习出版社、人民出版社，2014：11.

[6]瞿振元.学习习近平总书记重要论述建设中国特色世界水平的现代教育[J].中国高等教育，2014（19）：7.

作者简介：赵长林（1969-），男，山东聊城市人，聊城大学教务处处长、教授、教育学博士，从事课程与教学论和高等教育研究。侯爱荣（1975-），女，山东聊城市人，聊城大学教育科学学院讲师，教育学博士，从事高等教育研究。

中图分类号：G640

文献标志码：A

文章编号：2096-000X（2016）09-0182-04