政策协同的实践要求：农村建设用地整理与美丽乡村建设

芮雯艳　鲁先锋

摘 要：农村建设用地整理与美丽乡村建设作为推进我国城乡一体化和建设新农村的两项公共政策，在追求目标、参与主体、政策对象等方面存在内容的重叠。同时在价值观念、政策资源以及激励机制上存在冲突与不协调。如何减少冲突，加强协调，提升政策的公共价值是建设新农村的重要任务。针对实践中发现的问题提出相应的解决对策，参与主体注意内部沟通、加强资源的合理配置以及建立健全政策考核体系等都为新农村建设提供了一种新的思路和角度。

关键词：农村建设用地整理；美丽乡村建设；政策协同；政策冲突

农村建设用地整理，也称建设用地复垦、农村宅基地复垦等，是以提高土地集约利用为主要目的，采取一定措施和手段，对利用率不高的建设用地进行综合整理。农村建设用地整理是由国土资源部门推行的一项公共政策，是土地综合整治的一部分。目前浙江省各地根据《浙江省土地整治条例》已将农村建设用地整理与耕地指标挂钩，经济发展相对落后地区以建设用地复垦为项目，将新增的耕地指标投入市场，与经济发展较发达地区进行有偿调剂。

美丽乡村建设是在农村地区践行“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”等具体要求的一项公共政策。美丽乡村建设是在推行建设社会主义新农村的大背景下产生的，中共在第十六届五中全会提到建设社会主义新农村的重大历史任务时明确美丽乡村的具体内容。以浙江省为例，美丽乡村建设以中心村、风情小镇等项目村的形式上报，经审批通过后实行。

两项政策都是在城乡一体化和建设新农村的大背景下提出并成功实践的，不论在目标、主体还是对象上，两者都趋向一致。两项政策相互作用，相互影响，但是在政策协同的趋势下仍存在亟待解决的冲突。从各种政策协同的理论来看，政策协同强调不同政策要素之间有效跨界合作，从而提升政策的公共价值。文章将从两项政策的实践要求角度，对两者协同和冲突方面进行阐述，并针对冲突部分提出解决对策，希望能从中提炼出对政策实施有建设性的建议。

一、农村建设用地整理和美丽乡村建设政策之间的契合与协同

农村建设用地整理和美丽乡村建设这两项公共政策存在一定的协同与叠合，主要表现在追求目标、参与主体和政策对象三个方面。

（一）追求目标协同

浙江省委、省政府在曾指出农村建设用地整理的目标是“规划科学、村容整洁、设施配套、服务齐全、生活舒适、管理民主”。围绕这个发展目标开展的工作内容有对农村建设用地进行整理、复垦开发，全面推进村庄旧房改造、农民新居、基础设施和公共服务配套设施建设。

美丽乡村建设的目标则是建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的中国美丽乡村。围绕这个目标积极实施“生态人居建设行动”和“生态环境提升行动”。

从两项政策的实施目标看，都要求达到村容整洁、生活宽裕舒适、管理民主等。追求目标的契合在两项政策实施过程中使得主体行为自觉趋向一致。参与这两项政策具体实施过程的主体对其行为会产生一种自觉性，自觉将两者有机统一，做一件事，完成两个目标。两项政策的目标一致在政策具体实施过程中，在顶层设计层面节约行政成本的支出和浪费，提高社会资源有效利用率。

（二）参与主体一致

从两项政策的字面理解，农村建设用地整理参与主体是农村，美丽乡村建设参与主体也是农村。而在实践过程中，两项政策实行前期都是由村一级评估村庄自身发展各项条件后，自动申报，上级政府批准后才允许实施。两项政策实行中期的具体建设和后期的管理环节也是由村一级出资出力完成。

参与主体的一致有利于政策的执行和活动的开展。由村一级领导班子具体负责实践活动，其优势在于以下四点。第一，村一级领导班子熟悉农村的地理环境，在两项政策实施过程中出现的农民搬迁中心村的选址等问题时，实施主体能给出较为合适的方案。第二，村一级领导班子熟悉农村内部的文化以及村民之间的人情世故，能在第一时间针对突发状况作出应对措施，减少政策实施的成本支出。第三，村一级领导班子在申请项目之前已对两项政策进行较为深入的了解，在具体实施过程中，如若出现两项政策冲突，能及时权衡利弊，作出最有利的判断。第四，由一套班子實施两项既有重叠又有冲突的政策，可以对公共政策的变化及时作出回应，也为公共政策的后续完善工作提供实践经验。

（三）政策对象叠合

农村建设用地整理政策中强调中心村的概念，即将分散在村域边缘、山脚、山坳等不利于人口集中的地域的农户集中到村庄的中心地域。村一级可针对集中起来的农户进行基础设施建设，节省村一级财政支出，将资金投入其他项目建设。实践发现，村一级对于建设中心村具有较大积极性。从村民角度而言，集中到一块地域，除去生活方便，还增加居住的安全性。另外整理中心村之外的分散宅基地等可以增加宅基地复垦面积，与经济发展较发达的地区进行指标有偿调剂增加村一级的收入。美丽乡村建设政策也涉及到农户搬迁的问题。

当两项政策在农户搬迁、安置住宅方面叠合，即政策对象叠合时，两项政策相互交融，要求管理者融合变通，将两者有机结合在一起。利用农村建设用地整理的相关拆迁标准促使村民自发搬迁到中心地域，利用美丽乡村建设的相关村容建设标准促使安置住宅达到美丽乡村建设的要求，最终得到两者有机结合的成果。

二、农村建设用地整理和美丽乡村建设政策之间的分割与冲突

不同的两项政策推行必然存在政策之间的分割与冲突。农村建设用地整理与美丽乡村建设两项政策的冲突主要体现在主体价值观念的分割、政策资源配置的冲突以及激励机制的相左的等三个方面。

（一）主体价值观念分割

不同的主体有其自身独有的价值观念，两项政策的主体层级不同导致在村一级开展工作时存在冲突和矛盾，无形中增加村一级的工作量以及工作难度。

农村建设建设用地整理是由国土资源部提出，由市一级出面组建办公室指导工作，以村为主。以临安市为例，镇一级做好规划项目，村一级根据村内情况自主决定项目申报与否，上报省国土资源厅，由市政府统一出面与萧山等经济富裕地区进行指标有偿调剂，以达到双方共赢。美丽乡村建设则是由省委、省政府提出，坚持以县为单位，通盘考虑，整体推进。而县一级则采取整体规划，由村一级根据自身情况进行项目申报，审批通过后市级拨款与县级配套等形式下放资金投入建设。美丽乡村建设仅在项目地域范围内实行，并未与项目地域外的县市级发生联系。推行农村建设用地整理政策，项目地域的政府考虑的是该地GDP的增长，而推行美丽乡村建设政策，政府更多考虑的是整体利益，包括环境的和谐，民主生活的和谐等。

从参与主体层级来看，首先，推动两项政策执行的政府部门隶属不同，两项政策最终目标一致，但出发点不同，导致在实践过程中两项政策非叠合部分出现的成果大相径庭。其次，在乡镇一级具体实施过程中，分管的领导不同，并不因为两者有较多重合部分而让一位领导进行执行。若将分管领导的行为驱动力考虑在内，两项政策实施过程中会出现不和谐的声音，即执行的不协调。再者，农村建设用地整理涉及到项目地域外的县市一级，靠指标有偿调剂的资金进行村内的建设，政府并不拨款，前期投入是由政府出面筹办的新农村投资有限公司向银行贷款所得。美丽乡村建设则是由市一级拨款，县市一级按照1：1的比例配套拨款。两者出资方的不同，针对同一个对象，各个主体出于不同利益的驱使作出不同的反映，导致政策执行的不匹配。最后，政策决定主体在层级上不同，但最终实施主体都是在村一级，当两项政策重叠在同一个村时，可能会出现村一级管理者疲于奔波在处理两项政策冲突的情况。

（二）政策配置资源冲突

两项政策的资金、运转方式等资源存在冲突，导致呈现的成果有所不同，甚至是形成分割。这在政策推广中是一个较难解决的问题。

在执行农村建设用地政策时，地方政府不出资，由政府出面筹办新农村投资有限公司，以公司的名义向银行贷款，按照项目的进度，分五次拨款。如此的资金调配方式容易导致宅基地等在复垦过程中面临停工的尴尬局面。后续整理的资金不到位，村一级只能进行到拆迁这个步骤，造成后期土地荒废、建设垃圾堆积的结果，这与美丽乡村建设要求中的村容整洁大相违背。

农村建设用地整理主要表现为宅基地等复垦，复垦为耕地后仍发还原主人由其自主耕种。耕地未能形成片状，分散在村庄各个地块，庄稼种植也未能形成统一局面，这与美丽乡村建设要求的村容整洁等也形成冲突。

美丽乡村建设的资金和资源则是在项目立项后，由政府相关部门拨出专门的款项进行建设。与农村建设用地整理相较，美丽乡村建设的项目更易调动市一级的各种配套资源。在现实中也存在项目农村争相建设文化广场、文化大礼堂等的情况。这些文化场所的建设不仅会占据村里的建设用地面积，与农村建设用地整理后，耕地面积增加的目的发生冲突。耕地面积的下降必然导致耕地指标的降低，与村一级拿耕地指标与经济富裕地区有偿调剂的策略形成矛盾。形成一个看似互相矛盾的死循环，解决问题的出发点究竟是以村民的文化需求和乡村的文明建设为主还是以目前能到手的大笔资金为先？这是一个需要政策实施者必须权衡利弊的冲突。

（三）激励机制相左

两项政策后续考核机制不同，激励政策也不同，这在一定程度影响执行主体的积极性，从而影响最终的成果。

农村建设用地整理政策后续考核机制并不完善，以专项考核的形式对项目成果进行考核，但对项目负责人、相关部门管理者并没有激励机制，只停留在项目成果层面上，完不成扣分，完成的结果是合格或者优良，都没有加分。或者有约定俗成的“做得好升官就有望”观念存在，但没有成为落实到文件的考核机制，只能在一定程度上增加上级组织对该官员的“印象分”，这种考核机制存在极大的不稳定性。

美丽乡村建设政策在考核机制方面与农村建设用地政策相比较为完善，虽然同样以专项考核的形式对项目成果进行考但同时已将此作为奖励机制纳入官员的年终考评体系，对负责官员而言，压力与激励并存，极大程度上调动政府官员的积极性。就目前已呈现的案例而言，美丽乡村建设的成果模式较多，政府也在该政策上花了较大的精力，而农村建设用地整理的成果略显单薄。

政策的考核机制会在政府部门官员推行政策的过程中起到至关重要的作用。两项政策的激励机制相左会导致政策推行的最终成果差距较大。政府官员内部在实施政策时由于考评机制存在差异，两方的积极性有所差异，导致上行下效，政策自上而下貫彻落实的效果会有所降低。

三、推进农村建设用地整理和美丽乡村建设政策之间配合的应对措施

（一）完善多主体参与机制，参与主体注意内部的沟通

就目前已有案例看，两项政策最终都是由村一级负责具体实施，除了村一级的管理人员外，村民也是政策实施的主体之一，没有村民的配合，政策就不能有序推行。村民的参与停留在前期村民大会上的意见表决以及所谓的“村里决定就好”层面上。完善多主体参与机制，注重村民、村委和上级政府之间的沟通协调，让村民参与政策实施的整个过程，包括前期申报、规划，中期具体实施，后期检查验收。同时注重培养本土化的人才，使之有积极性有能力参与政策实施的整个过程，这已经引起国内外的重视。例如日本在造村运动中以培养人才为动力，开设各类补习班，认为培养出具有国际水平的高素质人才，是一个地区获得新生的关键。

资金配置是阻碍政策推行的一个大问题，如何调动市场以及企业这些主体参与政策实施的积极性也是一个值得探讨的命题。引入市场的自主管理机制以及企业的丰富资金，市场与政府之间沟通顺畅，这对解决困扰政府官员的资金问题是一个很好的助力，也能使政策推行更具有灵活性。

完善多主体的参与机制，注意参与主体内部的沟通，发挥不同主体的作用，将各主体的意见纳入体系，平衡各方利益，为美丽中国的建设添砖加瓦。

（二）以建设新农村为大方向，加强资源的合理配置，建立长效的管理机制

农村建设用地整理和美丽乡村建设这两项公共政策，都是在建设新农村的大环境下应运而生的。当两项政策冲突时，必须有一方适当退让，这主要在于执行主体价值观的抉择。从涉及的范围看，美丽乡村建设涉及范围更广泛、内涵更深入，美丽乡村建设的前期工程与农村建设用地整理相类似，但后期包含了更丰富的内容。当两项政策发生冲突时，以建设新农村为大方向，农村建设用地整理政策适当退让，政策执行优先向美丽乡村建设倾斜。

这种倾斜是建立在两项政策都被执行主体认真执行的基础上，绝不是在一开始就已经将政策天平向美丽乡村建设一方倾斜。矛盾较为突出，必须解决眼前困难的情况下才允许适当的退让。

在成果呈现方面，两项政策要求与实际完成的成果发生冲突时，以大方向为准则，农村建设用地整理政策迁就美丽乡村建设政策。注重拆建管并重，使三个过程能有效地运转，而非重视“拆”和“建”，忽略“管”，为两项政策的协同建立长效的管理机制。

两项政策在实践过程中，资金缺乏、执行主体不重视等资源配置不合理问题的困扰，导致“拆”这个阶段主体参与兴致最高，“建”这个阶段由于村容和村民的各种要求也会较重视，但“管理”往往就被忽视。后期各种矛盾无法调解也是由缺乏长效的管理机制造成的。长效管理机制的建立必须着眼于每一个方面，三个阶段并重，明确责任，专人负责，将管理的責任与义务落实到具体实处，才能使这两项政策长效的运行。

（三）建立健全政策考核体系，两种机制协调一致，以项目考核形式纳入政府考核体系

两项政策考核机制协调一致，从政策设计的高度上激发负责官员的积极性。目前农村建设用地整理政策的考核以项目考核的形式进行考核，仅对最终物化成果进行考核，通过分期拨款的方式进行考核与监督，对政府官员没有明确的评价指标，成果的优秀与否也不会影响官员的政绩。而美丽乡村建设的考核则以项目考核的方式纳入政府考核体系，采取奖励机制根据成果的优秀与否，对负责官员采取加分的措施。

两项政策的考核一致没有协调统一会导致负责官员的攀比、懈怠。实践证明，负责官员的积极性直接影响最终成果的呈现效果，官员越积极，成果越优秀，越容易成为可推广的模式，反之亦然。

完善项目考核的机制，将减分机制添加到原有的考核标准中，让负责官员有压力，使其明确做好会加分，做不好会减分。将完善后的考核机制纳入政府考评体系，使之行而有效。

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作者简介：芮雯艳，浙江农林大学。