基本农田保护的现有模式分析

孙小光　汪金岭

摘 要：保护和建设好基本农田是提高粮食生产能力，确保粮食供给的战略性措施，是实行严格耕地保护制度的重要手段。文章通过对现有基本农田保护模式的深入研究，分析其优缺点及与社会建设中的各种矛盾，提出改进基本农田保护的建议，促进基本农田的永久保护。

关键词：基本农田；保护模式；优缺点；分析

一、现有的基本农田保护模式

（一）基本农田的划定

现有基本农田保护模式中，基本农田的划定是依据土地利用总体规划和基本农田保护区规划下达的耕地和基本农田保护控制指标，逐级分解到县（区、市）、乡（镇）、村，并具体落实到地块。做到图、表、册与实地一致，全国一张图管理。有些地区为应对规划期间可能出现的重点建设项目占用和自然灾害损毁基本农田，及时进行占补平衡，各区（市县）在不超出5%的范围内，多划了部分基本农田。

（二）基本农田保护的政策与措施

目前，基本农田保护制度都是严格依照《土地管理法》及配套的规章制度来执行的，各级政府、村组和责任人，对基本农田的保护工作都高度重视。在责任划定方面，初步形成了省、市、县区、乡镇、村（社）组、个人的多级分层责任划定模式，层层签订责任书。基本农田使用者作为责任的直接承担着，承担着保护的具体任务。

在基本农田的保护监测方面，主要是通过区县规划科、国土执法大队和乡镇国土所联合巡查或者分别巡查，及卫星影像图片的监控为主。有些地区还实施了加强保护的办法，例如聘请老信访员定期地对基本农田保护情况进行巡查，并给予其一定的补贴。

对基本农田的责任人实行经济利益方面的补贴，部分地方财政按照基本农田补偿办法，给予每亩每年200元到800元不等的补贴，分配方式以分到责任人为主，也有村组和责任人按比例分配的情况。

（三）基本农田保护遇到的阻力

总体上来说，经过多年来的广泛宣传，依法保护基本农田的思想已经深入人心，非法占用基本农田的现象已经大大减少。各地区在农用地转为建设用地方面，除非是无法避开的交通、能源等重点项目，一般不会考虑占用基本农田，即使占用，也会做到占一补一、占一划一。

但是在一些偏远的山区，基本农田的日常巡查量大，交通等不方便；在靠近城区或经济比较发达的地区，面临着城市化经济发展的过程中，将基本农田转为建设用地的巨大压力。

由于农用地和建设用地的实际市场收益有巨大的差异，有些村组及个人都有将农用地转为建设用地的强烈愿望，而不愿更多地承担基本农田的保护责任。甚至有些村組认为，将过多的土地划为基本农田，会限制当地的经济发展。

通常在基本农田的调整划定和规划修编过程中，为了满足控制指标，有些质量不好且面积偏小、分散的地块也被划入基本农田。由于不利于规模化种植，经济效益较差，基本农田使用者种植与保护的意愿不高。

二、现有基本农田保护模式的优缺点

（一）现有模式的优点分析

起点高：从法律层面上，保护基本农田，是土地管理法的主要任务之一；而且，破坏基本农田的行为，有可能受到刑事处罚。在审批层面，基本农田的转用批准权在国务院。基本农田转用的复杂审批程序，使得计划合法使用基本农田者望而却步。

责任明确：通过层层签订责任状，将基本农田保护的责任分解到各级政府，最后落实到个人，将基本农田保护的任务有效落到了实处。

监控技术手段全面、先进：目前，基本农田的保护通过“天地结合”的监控手段，已经给违规占用基本农田者很大的震慑。在天上，有卫星监控；在地上，有巡查；在田边，有基本农田保护牌和举报电话。通过以上先进的技术和管理手段，基本农田得到了有效的保护。

（二）现有模式的缺点分析

划定的原则和标准不明确：一方面基本农田的划定面积过大，已经超出耕地保有量的范围，超出耕地的范围由一些可调整的地类来补充。据调查，有些市县甚至将园地、坑塘水面、农村道路等地类也划为基本农田。同时，每轮的土地利用总体规划中，基本农田的绝对数也在逐渐地减少，且减少的数目仍在不断地增加。另一方面，由于基本农田没有把耕地评价体系和地力分等定级标准相结合，使基本农田分级保护没有硬性依据。一些种植条件相对较差或者坡度较大、水源没有保障的地块，使用者从中得到的经济效益很低，所以农民的种植意愿低下，往往出现抛荒的现象。

土地收益低下：国家、市、地方政府可以通过土地交易来获取巨大的利益；基本农田的使用者作为保护基本农田任务的直接承担者，从基本农田耕作中得到的收益与其他土地收益相比显得微乎其微，而且还必须承担被问责的义务。而在城市周围的基本农田，由于农用地与建设用地的市场收益差距甚大，村组及个人都有将其转为建设用地的强烈愿望，尽管政府每年都有给予补偿，村民种植和保护基本农田的积极性不高。

占补平衡制度不成熟：制定了“占一补一”的平衡制度和土地开发补充耕地的制度，但这些制度在实行的过程中刚性的要求尚缺明确，经常出现“占优补劣”的现象。土地开发补充耕地制度虽然对耕地的保有量有提高，但开发的耕地质量和后期的管护措施却差强人意。这些制度的不成熟，间接地降低了基本农田的质量。

管理者的权力大于义务：土地管理的重点是管控和约束地方政府随意扩大建设用地、征用农用地侵占农民利益，但又要保障地方经济的发展，所以由上一级下达的不断加强的指标和计划管理给地方政府很大压力。管理者往往在权力与义务的执行上会有偏重于权力实施的现象。而地方政府的政绩考核制度存在的缺陷，又不能保证基本农田保护工作的持续性和完整性。

使用者的义务大于权力：国家只准在基本农田进行主要农产品、特别是粮食生产，控制了其发展权而无适当的补偿。基本农田的使用者承担了全部保护成本，全社会无偿享受基本农田保护的成果，造成社会的不公正，客观上影响着基本农田保护工作的顺利开展。

在现在土地使用权与分配权相分离的状态下，农民不仅没有土地的分配权，而且远不能满足目前从耕地上获得极少利益的现状，进而在基本农田里种植一些非农作物甚至违法修建房屋，以达到更高的利益。农民过多地承担保护基本农田的责任，处于一种很被动、不情愿的保护态度。有些村集体以出租的方式将农田租给个人种植农作物，使得这些基本农田质量得到一定的保證，但是一些偏远的、巡查力度薄弱的地方，基本农田的质量如何却可能不为人知。

三、基本农田保护与城市化进程中的矛盾分析

（一）基本农田调整划定变化幅度大

在每一轮的土地利用总体规划修编过程中，很多地方政府都会对以往划定的基本农田作出部分调出、调入的变动，以适应城市化进程中不断扩大的建设用地需求量，部分城市的调整幅度超过了50%。在土地总面积不变的前提下，基本农田面积逐渐减小，并不断地被强制“上山”，不利于基本农田的永久保护。

（二）被城市包围的基本农田

被建设用地和村庄包围的基本农田，一方面有被逐步蚕食的现象，难以保住；另一方面由于受到废气、废水、废渣等的污染，农田质量大大降低，产出的农产品重金属含量高，没有食用价值。以广州市为例：在从1996年到2020年的两轮总体规划修编过程中，建设用地共增加了65832公顷，增加了59.11%，占全市土地总面积的24.32%，其中城镇用地增加了62959.56公顷，增长了134.13%。城镇用地以惊人的速度增长过程中，基本农田的破坏程度也在不断恶化。

（三）对矛盾产生的分析

由于我国在1994年实施的分税制后，造成地方政府的财权与事权不对称，必然形成其在既定约束激励机制条件下，地方政府迫于财政压力、辖区间竞争和政绩显示的压力，以追求GDP增长来达到增加财政收入以完成“事权”。地方政府一方面从农用地转让中可直接得到土地出让金，另一方面农用地转为工业和商业用地，为经济发展提供了土地保障，经济发展了可获得长期丰富的税源，对地方经济更有利。

四、主要结论与建议

虽然经过二十多年的努力，基本农田保护工作取得了很好的成果，基本农田保护制度也已深入人心。但是由于制度上的妥协性和保护者的主动性，各地方以各种“合法”的借口对基本农田实行“先破坏再整治、先占后补”的行为，使得基本农田的质量不断地下降，耕作难度不断地加大。文章通过对基本农田的现有模式分析，给出以下建议：

必须明确基本农田划定制度，制定基本农田保护区专项规划和永久保护的模式，管理者作为首要的责任人执行好基本农田责任制度，按照土地“谁所有，谁保护”的原则，各级政府密切配合，不推卸责任，落实好工作。

专门建立基本农田管理监督部门，对基本农田划定、调整、批准、巡查等部门进行监督与调查，并参与地方政府的政绩考核。

提高对耕地和基本农田种植的补贴，完善激励机制。按耕地质量等级进行差别化补贴，3～5年对耕地和基本农田进行一次质量评定，农民使用中使耕地质量上升的，相应提高补贴标准，耕地质量下降的要查找原因，限期改进提高耕地质量，并同时降低补贴标准，完善提高耕地和基本农田质量的激励机制。

进行基本农田产权制度改革和试点。目前基本农田的产权主要在村组集体，但用途上被限定为农用地，产权和处置权是分离的。可以考虑国家征收基本农田，只征不转，再交给村组种植。从物权方面，国家取得基本农田的产权和处置权。

通过推广规模化种植和农业现代化，与土地整理和农村综合整治政策相结合，以及提高农产品的收购价格保护等方法，提高基本农田的种植效益。让农民能从基本农田保护中取得实实在在的收入增加，提高保护基本农田的积极性，这是基本农田保护最有效的手段。

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作者简介：孙小光（1986.12- ），男，广州鸿土土地规划咨询有限公司，研究方向：土地资源管理、农田保护及生态修复。