西南高原湖山生态系统行政补偿方式的几个问题

朱其忠　陈镘親　产慧君

摘 要：西南高原湖山生态系统作为我国重要的生态屏障，是一种公共产品，需要政府对其外部性进行生态补偿。行政生态补偿具有四个方面的不足：补偿标准低、补偿短期化、补偿方式单一、补偿内容简单，使其难以达到理想的效果。从系统工程的角度看，西南高原湖山地区应发挥其特有的资源优势，依据农业、工业、服务业之间的共生关系，建设农田生态系统、农业工业化经营系统、农业服务化经营系统，从而实现生态效益和经济效益的双赢。

关键词：高原湖山生态系统；生态补偿；公共产品

中图分类号：D922.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）21-0057-03

前言

西南地区包括四川、重庆、云南、贵州、西藏五省、市、区，以山地为主，地形结构十分复杂，既有盆地，又有湖泊、高山，呈现高原湖山一体化特色；既有亚热带季风气候，又有高山寒带气候、热带季雨林气候。特殊的地理位置和气候孕育出特色的地质资源、水域资源、生物资源和气候资源，这些资源融合为一体，具有形、影、声、色、甘、奇六大方面的美学特征[1]。同时，西南地区又是我国少数民族的集聚地，每一个民族都有自己的语音和生活习惯，形成了特有的人文文化。因此，西南地区既展示了水与山体、水与生物、水与气候、水与建筑、水与饮食等相互交融、渗透的美妙胜景，又哺育了稀有的动植物资源。作为国家重点生态功能区，西南地区在提高生态环境质量的同时，也带来了生态环境保护成本与生态效益的区域错配问题[2]。

一、西南高原湖山生态系统的外部性

西南地区作为我国重要的生态屏障，在保障国家生态安全中具有重要战略地位和作用。西南高原湖山生态系统是一种公共产品，加强其保护和生态建设，是政府一项重要工作。

（一）高原湖山生态系统的公共产品性

西南地区湖泊众多，大多属于构造湖和堰塞湖。湖泊周围高山环绕，山高林密，呈现山水一体画卷，孕育了丰富的动植物资源，占据我国动植物资源的大部分，其中不乏许多国家乃至世界上珍稀濒危物种。稀有动物资源有：滇金丝猴、大象、藏羚羊、大熊猫、绿孔雀、塔尔羊等；稀有植物资源有：藏红花、三七、银杉、珙桐、飞蛾树、伯乐树等。这些动植物资源不仅独特，而且难以复制。它们的价值主要体现在以下两个方面。

一是维护生态平衡。生态平衡是自然界长期演变的结果，既包括生物与环境之间的平衡关系，也包括生物与生物之间的平衡关系。它是整个生物圈保持正常生命维持系统的重要条件，能够为人类提供适宜的环境条件和稳定的物质资源。

二是促进经济发展，满足人民日益增长的物质需求。某些珍稀动植物具有极高的药用和食用价值。例如，《月王药诊》中记载的藏药中含有植物类440种、动物类260种、矿物类80种，其中300多种药物为青藏高原特产；据统计，云南野生食用菌种类有882种，占我国978种的90%。

另一方面，高原湖山生态系统还具有调节气候和大气成分的功能。植物的碳汇功能能够把大气中的二氧化碳固定在植被或土壤中，减少二氧化碳的浓度，起着减缓全球气候变暖的独特作用。植物的释氧功能能够把吸收的二氧化碳通过光合作用转化为氧气并释放在大气中，增加氧气浓度。水不仅是人类、动物、植物生存和生长的必需品，而且还能够净化空气和调节气候。湖泊与其周围的森林植物形成一个水循环系统，以增加空气湿度和降雨量，从而调节大气的温度和湿度。

由此可见，西南高原湖山生态系统的生态功能是人类的共有财富，所以其在消费或使用上具有非竞争性，在收益上具有非排他性，是一种公共产品。

（二）行政生态补偿的产生

由于公共产品的特殊性，所以私人出于自身的利益考虑，不愿意参与公共产品的供给。公共产品理论认为，政府才是提供公共产品的主体。随着产业转移及西南地区人口数量的增加，环境污染日趋严重。高原湖泊不同于河流和平原湖泊，其多为内流湖，湖泊的空间布局深受构造和水系的控制，径流量少，换水周期较长，水文条件不稳定。由于高原湖山生态系统具有较高的特异化，所以其生态更加脆弱，一旦被污染，不仅短时间内难以恢复[3]，而且还会对本地区乃至全国的气候产生重大影响。段顺琼等人的研究发现，云南高原的大多数湖泊水质已经开始下降，生物种类、物质多样性减少，其主要原因是工业发展和人口增加带来的危害[4]。由于高原湖山生态系统提供的是生态服务，具有极高的正外部性，受益者不仅包括本地区的居民，而且包括附近地区乃至全国的公民，所以政府作为公共利益的代表，理应成为生态补偿主体。一方面，政府通过行政补偿，如退耕还林、退耕还草、退耕还湿、植树造林等，增加了高原湖山生态系统保护与建设收益，使西南地区的平均森林覆盖率从2006年的25.7%增长到2013年的34.5%，2012年西南地区的当年新增种草面积为1 294公顷；另一方面，政府通过行政补偿，提高了高原湖山地区居民的收入水平，2006—2013年，西南地区农村居民家庭人均转移性纯收入增长了2.7倍。

二、西南高原湖山生态系统行政生态补偿的方式

西南高原湖泊地区行政生态补偿的方式有三种：财政转移支付、征收资源税、政府赎买。

（一）财政转移支付生态补偿

财政转移支付生态补偿既包括一般性转移支付，如重点生态功能区转移支付、农村综合改革转移支付、老少边穷地区转移支付等，也包括专项转移支付，如天然林保护工程补助费、退耕还林工程财政专项资金、江河湖库水系综合整治资金、农业综合开发补助资金等。财政转移支付生态补偿分为：生态恢复补助、生态工程建设、矿产资源开发补偿等[5]。生态恢复补助主要体现在退耕还林、退耕还草等项目上。根据2015年国家《关于扩大新一轮退耕还林还草规模的通知》，退耕还林每亩补贴标准是五年1 500元、退耕还草三年1 000元。西南地区的退耕还林还草主要位于高山湖区，多为坡地，不仅地广人稀，交通不便，而且土地粮食产量低，生态较为脆弱。由于这些地区的经济不发达，所以农户对粮食补贴的依赖程度非常高。生态工程建设是通过生态公园（景观带）建设、植树造林、天然林保护工程等，使“生态建设产业化、产业发展生态化”。根据国家统计年鉴，西南地区自然保护区个数从2008年的541个增加到2014年的553个。矿产资源开发补偿是指在矿产资源开发过程中，因对山体、耕地、森林、草地、动物等造成的生态功能破坏和对生态环境进行治理恢复而进行的价值补偿。

（二）资源税征收

我国资源税的征收始于1984年，初始目的是为了调节资源级差收入并体现国有资源的有偿使用，导致征税功能短期化，不能有效约束企业的短期行为，使资源消耗速度过快[6]。西南地区矿产资源十分丰富，矿产资源的开发利用为西南地区经济和社会发展做出了巨大的贡献。由于受多种因素影响，矿产资源开发也导致了环境污染、水土流失，并诱发山体滑坡、泥石流等多种地质灾害，如云南昆明牛奶河污染案、四川古蔺煤矿污染案、贵州独山砷中毒案等。2004—2013年，西南地区共发生地质灾害48 367起，直接经济损失高达168亿元。现在的资源税作为一种生态税，其目的有两个：外部成本内在化和外部收益内在化。外部成本内在化贯彻的是“污染者付费”的原则。外部收益内在化贯彻的是“受益者付费”的原则。我国生态补偿资金的来源主要是税收，通过征收资源税，可以弥补政府生态补偿投资或转移支付的资金不足，有利于西部地区作为我国重要生态屏障的保护和建设。

（三）政府赎买

1998年国家实行“天然林保护”工程，划入工程区的林木一律禁止商品性采伐，使得“靠山吃山”的农民失去了赖以生存的基础。为此，政府通过赎买的方式，把农户承包林地收购为国有生态公益林地，既解决了农民的吃饭问题，又保护了生态环境。2005年贵州省开展公益林政府赎买生态补偿方式试点工作。政府首先按照每亩林地212元的造林成本赎买，使农民收回造林成本，然后再按照每亩每年5月的养护费用进行生态补偿，采伐所得也归农民自己所有。2014年四川省林业厅以攀枝花苏铁国家自然保护区为试点，尝试推行非国有公益林赎买，赎买的标准是参照当地林权流转价格，以每亩每年5元的补助方式，协商农民让渡集体公益林三十年的经营权。

三、西南高原湖山生态系统行政生态补偿存在的问题

西南高原湖山生态系统作为一种公共产品，实施行政补偿，从短期来看，有利于快速遏制生态环境进一步恶化，但从长远来看，这种补贴可能会导致低效率，带来新的“政策失灵”[7]。

（一）生态补偿水平低，难以起到激励作用

虽然西南高原湖山地区在退耕还林还草生态补偿方面取得了一定的效果，但也存在着生态补偿标准较低、生态目标不到位和资金不到位的问题。由于补偿标准低，且缺乏动态调整机制，使一些地区出现了农民贫困面增大的趋势。随着物价的上涨，越来越多的退耕还林还草农民担心今后的生活问题，其中一些农民最终选择离开家乡，加入了打工者大军。据赵万民等人[8]的统计，2000—2010年间，西南地区人口持续向东部流出，2005年后流出速度明显加快，仅2010年，四川、贵州、云南、重庆三省一市的人口净流出高达1 387万。生态目标不到位表现在护林环节上，农民出钱出力确保生态效益的动力不足，其原因在于生态林、草的成长和生态效益发挥的周期较长，且生态效益又主要是公益性的，因此生态目标较其他目标脆弱，极容易成为急功近利的牺牲品。生态补偿落实不到位表现为经济补偿不能及时足额兑现给农民，不仅会使退耕还林还草工程难以持续进行或出现反复，而且还可能会加剧社会矛盾。由于行政生态补偿水平较低，使得一部分受偿人将部分补偿资金用于生活消费方面，而没有真正用到生态环境建设之中。

（二）生态补偿短期化，容易导致长期低效率

行政生态补偿，短期效果较为明显，但长期将导致低效率，带来新的“政策失灵”，主要表现在路径依赖性增强和丧失内生力支撑两个方面。生态补偿的路径依赖增强表现为：由于受到初始的国家补偿机制的影响，生态补偿对行政的依赖性增加，产生惰性，导致制度实施的弱化，无法长期有效地解决生态环境问题，它是一种被动的生态保护。向玲凛等人的研究结果发现，西南地区的贫困人口分布一方面与生态脆弱地区高度耦合，多以深山区、石山区、高寒区、高原区等为主；另一方面与民族自治地区高度耦合，民族自治地区大多属于贫困地区[9]。积极主动的生态保护是一种生态支持，它要求生态保护者不仅服从自然系统的客观制约性，而且需要在遵循并利用自然规律的基础上，对其进行科学的改善与改造、提升与优化，力求通过改造自然使人与自然达到高层次的动态和谐，从而促进生态系统更适合于人类的生存和发展[10]。

（三）生态补偿方式单一，缺乏产业共生补偿

在我国，行政生态补偿的主要方式是资金补偿，即主要以中央和地方的财政支付为主要补偿形式。由于我国目前仍为发展中国家，经济发展水平并不高，所以政府不可能根据生态属性收益对生态系统进行大量的资金补偿，甚至有些生态补偿水平还达不到生态建设成本。在这种情况下，处于主导补偿方式地位的政府财政补偿将显得力不从心。实际上，行政生态补偿强化了国家的作用，限制了当地居民的行为，并没有为地方提供生态服务和获得相应的收益[11]。产业共生生态补偿不同于行政生态补偿之处在于，它是利用产业之间的互补性和循环性来促进生态保护和经济发展。工业和服务业的发展离不开农业发展。农业发展的关键是转变发展方式，建设现代农业。现代农业是一种共生产业，不仅包括农田生态系统，如草地生态系统（草地与养殖）、林地生态系统（经济林、生态林及其种养殖）、湿地生态系统（水生种养殖）等，而且还包括农业工业化经营系统和农业服务化经营系统，如农产品深加工及其循环系统、农产品生产及其旅游服务系统等。

（四）生态补偿内容简单，缺乏针对性

现有的行政生态补偿是一种普遍性补偿，不仅补偿标准全国统一，而且补偿方式也是高度一致，均是现金直接补偿。这种生态补偿是一种“输血”式补偿，解决的是当地居民的生存问题，不能解决贫困地区的经济发展问题。由于每一个生态补偿地区的生态功能、经济发展水平、自然和人文环境等均不相同，所以补偿标准和方式应该有所差别。西南高原湖山地区的优点是自然资源独特、珍稀动植物资源和人文资源丰富，缺点是基础设施不足、技术人才缺乏、创业观念落后。西南高原湖泊生态系统补偿需要因地制宜，在加强基础设施建设的基础上，既要充分挖掘其气候和地理、自然资源、人文资源优势，如发展生态养殖、农林及药材种植、森林养生、创意农业等生态经济，又要培育人才和提供技术服务，如开展产业扶持、技术援助、人才支持以及创业培训等，培养一大批当地的农民企业家和致富带头人，创造“企业+合作社+基地+农户”的共生发展模式，变“输血”式生态补偿为“造血”式生态补偿，增强西南高原湖泊贫困地区的经济发展能力。

结论

一方面，西南高原湖山生态系统是一种公共产品，需要政府为它产生的生态外部性“埋单”，以提高当地居民生态保护的积极性；另一方面，西南高原湖山生态系统的保护和建设又是一项系统工程，仅依靠行政生态补偿难以达到理想效果，因为行政生态补偿具有四个方面的不足：补偿标准低、补偿短期化、补偿方式单一、补偿内容简单。产业共生生态补偿不同于行政生态补偿之处在于，它是利用产业之间的互补性和循环性来促进生态保护和经济发展。西南高原湖山地区应该充分发挥其特有的地理资源、动植物资源、人文资源优势等，依据农业、工业、服务业之间的共生关系，建设农田生态系统、农业工业化经营系统、农业服务化经营系统，实现生态效益和经济效益的双丰收。

参考文献：

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[3] 李春卉，张世涛，叶许春.云南高原湖泊面临的保护与开发问题[J].云南地质，2005，（4）：462-470.

[4] 段顺琼，王静，冯少辉，李靖，韩素芳.云南高原湖泊地区水资源脆弱性评价研究[J].中国农村水利水电，2011，（9）：55-59 .

[5] 张冬梅.财政转移支付民族地区生态补偿的问题与对策[J].云南民族大学学报：哲学社会科学版，2012，（5）：106-111.

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[8] 赵万民，方辰昊.人口流动对西南地区城镇化的影响及城乡规划应对[J].西部人居环境学刊，2014，（6）：82-88.

[9] 向玲凛，邓翔，瞿小松.西南少数民族地区贫困的时空演化——基于110个少数民族贫困县的实证分析[J].西南民族大学学报：人文社会科学版，2013，（2）：124-129.

[10] 夏东民，王焕成，罗健.论生态保护与生态支持的有机统一性[J].江苏社会科学，2014，（3）：33-38.

[11] 陈文烈，吴茜茜.基于草原生态补偿政策的国家与牧民视角变异逻辑探寻[J].民族经济研究，2014，（1）：99-107.

[责任编辑 陈丹丹]