草原牧区政策实施的困境分析

方园

摘 要：近些年来，我国草原荒漠化现象严重，草原生态环境遭到严重破坏，虽然国家实施了一系列政策措施，但由于草原生态系统的特殊性，都鲜有成效。通过对问题的原因进行分析，指出政策落实中存在的一些问题，如制度成本的转嫁、政策制定由上而下等。从而得出结论：牧民、草、畜的关系需要得到正确处理，并对摆脱目前草原牧区政策实施的困境提出建议。

关键词：草原牧区；政策实施；困境分析

中图分类号：F321.4 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）17-0067-02

新中国成立后，实行了草原公有制、经营权、使用权三级所有，确立了以牧业为主、保护草原、禁止开垦的政策。文革期间，大规模开垦草原并像农区一样种粮。改革开放后，通过实施一系列促进生产的政策，牧区发展又重新回归经济发展。同时，为解决好草原利用问题，国家于1985年开始实行草原承包责任制度。2002年开始实施以禁牧、休牧为核心内容的“退牧还草工程”草原生态干预措施，针对超载过牧，又于2011年启动草畜平衡管理制度。①然而，由于草原牧区二三产业发展比较落后、经济结构较为单一，2014年内蒙古牧区人均纯收入中有60%左右来自牧业，生态干预所导致的“减畜”对牧民生计可持续带来了严重威胁，因此，尽管中央和地方投入了大量资金，草原依然处于“整体恶化、局部改善”的态势。②

（一）生产成本上升，成本利润率下降

草原生态系统的基本特点是在一个广袤的地带范围内维持运转，而如今在集约经营的目标下草原已被围栏切割成无数碎片而使系统的完整性受损。③ 从表1里可以看出，实行草场承包责任制后人们的生活成本在不断提升，成本利润率却在不断下降。

（二）牧民与草原的关系扭曲

生态补偿政策的大规模实施是继草畜双承包之后草原牧区的又一次大转型。只有将这两次大转型联系起来，才能更为清楚地认识问题的关键。但是，草原上的各类生态补偿项目都未触及草场承包这一起关键作用的制度原因，更没有探究过其背后的原因。依据这样的逻辑，生态补偿项目基本上都是将牧民与草原剥离作为主导思想，而简单剥离式的生态保护非但没能治本，反而将生态问题随人口和产业的转移而转嫁到了其他领域。

1.产生问题的原因不清

生态补偿的依据是“谁受益谁付费”和“谁破坏谁付费”，对产生问题的原因认识不清必然导致责任不清，责任不清必定造成奖罚不清。牧民在原因不清的情况下无形中具有了矛盾的双重身份：他们在得到补偿的同时又简单地被从草原剥离，并为生态项目的实施付出各种（包括经济、社会、文化）代价。这样的生态补偿政策一方面对牧民实施奖励性补偿，另一方面又把牧民作为管理对象来安排和监管。①

2.受益者与责任者不清

牧民的矛盾身份使他们陷入一边受到“奖励”，一边失去自主性的困惑，根本原因就在于对草场产权制度问题（草场承包）的回避，将外部性的责任制度模糊化，生态补偿缺乏对病症的针对性。原因不明导致补偿资金使用的针对性不强和效果不佳。现在草原使用的是以食草量为主要依据的载畜量控制办法去解决因草场分割承包造成的“蹄灾”问题，就是典型的原因不清和没有针对性的做法。②

（三）非生态型的替代转移，生态破坏性加大

不断加大抵御自然灾害的设施建设投入，却出现历史上少有的大量牧民在灾害中返贫的现象。在环境脆弱的草原上越是大规模实施区域性生态补偿项目，如禁牧、退牧还草、生态公益林保护、移民，越是会遇到牧民生计替代选择的难题。而替代生计安排中最容易被忽视的一个问题就是生态合理性，以致在生态补偿的名义下制造出大量非生态型的替代转移，或者新的替代选择比原有生计方式具有更大的生态破坏性。

这类转移替代对于草原的伤害有增无减，但却常常不在监管的范围之内，即便有监管，也远不及对禁牧监管的严厉程度。

（四）为改变“落后”的传统生产方式，却带来更大的生态破坏

1.劳动力缺失

撤乡并镇给牧户们带来了诸多的不便，最大的不便是苏木里的学校没有了，孩子们必须去镇里读书，由于孩子太小，只能由家长陪读，造成了劳动力的损失和开销的增加。这对于并不富裕的牧民来说，无疑是雪上加霜。

2.出租草场，加大草场退化

租草场的大多都是非牧户，这些非牧户绝大多数都会超载。例如，在2006年调研时，锡林郭勒盟一些老牧民就表示，牲畜和草场的承包导致以前“放牧专业户”转变成“放牧全面户”，各家都分到了牲畜，有些牧户自家人手不够，并且也没有专业的养殖技能，所以只能将自家草场承包出去，大多数承包给了非牧户，因为外来人员大多资金比较丰富。这些外来人员，为了自身利益严重超载，加剧了草场的退化。经常见到的现象是，承包出去的草场退化严重，无法再放牧时，承包者就租用别的草场继续经营放牧。

3.过度退牧带来负面影响

“退牧还草”是参照“退耕还林”建立起来的一种生态治理与生态补偿模式，两者有共通之处，但也存在很大差异。林地不像草原，因不可分割的自然属性被强行分割带来的影响是有限的，而且林的使用权还是相对比较明确的，所以这种生态补偿比较适合针对一家一户。而草原原本是连成片使用的，并且在传统上使用权归社区共有，在这种背景下针对一家一户的生态补偿就要复杂很多。

（一）研究结论

1.替代性转移加重了草原生态的恶化

在环境脆弱的草原上实施的一些大规模区域性生态补偿项目，并没有考虑生态合理性的问题。以奶牛村这种自上而下的生态移民政策安排为例，其目的是为了保护草原，同时发展新型的舍饲养殖。但是，这种舍饲需要高质而充足的饲草地作为支撑，不能满足这种条件的干旱草原，要么从外部购买草料，要么自行开辟饲料地。由于草料运输成本高于当地养殖草料的成本，人们自然而然选择了后者，这就导致人们开垦草原种植草料，造成了草原的沙漠化。

2.改变传统生产方式遇到新问题

在草原制度的变迁中，牧民现在的生活已经不再是考虑如何游动来适应草原的不确定性，而是在定居定牧圈养的情况下应对牧业风险，如未来的维修、棚圈的建造、打井、饲料的来源等。这就导致人们不得不密集型利用资源，对外部环境的依赖性越来越强，一旦牲畜生病或是遭遇雪灾，牧民很可能失去唯一的收入来源。

（二）政策建议

1.制定政策时应该多听听牧民们的呼声

在制定一项政策的时候，不仅要从长远的目标考虑，还要从草原中人与自然的关系考虑。当地的牧民最了解草原，要多听听他们的呼声。就以载畜量来说，其制定应该是自下而上的，牧区生态系统变率极大，草原环境也不尽相同，就以降水量而言，时空变化极大。

2.生态奖补政策要持续、规范和不断完善

补贴原因和责任是实施生态补偿政策需要做出准确判断的前提性问题。补偿应该作为正常的财政预算的一部分，使其成为一种持续、规范的补偿。而现在的项目补偿是临时性的，项目结束了，补偿也就中断了。补偿要落实到人，就是最大程度地解决当地人的生存和发展问题，不要就生态而补偿生态，要把生态补偿变成一个满足牧区公共服务、公共设施改善的社会性补偿。

参考文献：

[1] 李金亚，李秉龙.中国草原肉羊产业可持续发展政策研究[D].北京：中国农业大学，2014.

[2] 梁涛.锡林郭勒草原生态保护的公共政策研究[D].呼和浩特：内蒙古师范大学，2012.

[3] 贾幼陵.关于草畜平衡的几个理论和实践问题[J].草地学报，2005，（12）.

[4] The state of food and agriculture 2009.Food and Agriculture of the united nations，Rome，2009.