法治政府视阈下行政裁量权的运用与思考

王萌萌

摘 要：当前法治政府建设中尤为重要的内容是约束与规制公权力。法治政府一直追寻着建立一种理想范式，即行政裁量权与法治二者的良性互动。行政裁量权有其存在的合法性，但也应看清行政裁量权滥用、失控时对建设法治政府的挑战。行政裁量权的合理约束与监控，关系着法治政府的建设。当前需要分析研究行政裁量权的错位、缺位表现，有针对性地探寻法治政府背景下规制行政裁量权的治理路径，并通过健全行政程序法律制度、落实行政机关自我审查机制、增强司法审查，逐步强化行政裁量权的规制。

关键词：法治政府；依法行政；行政裁量权

中图分类号：D922.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）17-0189-02

在十八届三中全会上习近平总书记强调，促进政府职能的转变，改进行政管理方式，提升政府执行效能和公信力，推进法治政府与服务型政府的建设。法治思维与法治方式的运用，法治精神的引领和法治行为的推动作用，在法治政府的建设中至关重要。在当代我国法治政府建设过程中，不只要注重执政方式的合法性，还要在执政理念、执政效果上注入法律规范所蕴涵的价值。在全面深化改革背景下，法治中国、法治政府与法治社会，不单是追求法律制度的完备和法治秩序的和谐，更是追求公平与正义的实现。否则法治就有成为恶法之治的现实可能性。美国的戴维斯是研究行政裁量权的专家，他曾指出，行政裁量权就好似板斧，合理运用时就是有利的工具，一旦被滥用，就成为害人的武器。行政裁量权的扩张与滥用，使得建设法治政府面临种种障碍。长久以来，我们一面沉醉于行政裁量权的灵活与高效率，另一面窘迫其控制力的缺失，使其难免沦为少数人的谋利工具及腐败的土壤。如何保障法治政府的法治精神，避免行政裁量权的滥用对法治的伤害，使其积极作用得以充分发挥显得十分重要。

法治政府视阈下保障行政裁量权与行政法治的良性互动，应知晓控制行政权的关键在于约束行政机关所具有的使用最为频繁、影响较为深远的行政裁量权。据统计，我国行政机关直接或间接执行的法律法规达到80%以上。一切拥有权力的人，都极其容易滥用其权力。

（一）行政裁量的滥用有失公正

法律法规规定行政处罚的措施应做到标准统一，体现为最终结果的公正性与合理性。但是当前部分行政处罚措施存在不合理或有失公正现象。譬如，行政处罚措施的程度与行中相对人的违法事实以及违法行为后果不相称，出现偏颇，结果缺乏公正性，或者行政机关不作为等；在处理行政违法程度基本相同的违法行为时，采取十分悬殊的处罚措施；在处理行政违法行为情节差别较大时，产生基本相同的处罚结果。

（二）所做的行政裁量行为，前后结果差别较大

或出于个人利益或者部门利益，或基于行政相对人的弱势地位、经济状况等外在能力条件，对基本相似的违法行为事实情节或违法后果程度等，做出不同的行政裁量结果，采取不同的行政裁量行为。

（三）行政执法人员滥用行政职权，违背法律授权的宗旨

在自由裁量权的行使过程中，少数行政主体容易受不良干扰因素的影响，出现滥用行政裁量权的问题，如某些官员以裁量权谋私利、假公济私与法无授权乱作为等。在运用裁量权上，行政主体应以公正性与合理性为价值目标，避免不当的行政行为方式。而对现实中出现的诸多偏离行政法价值追求的违法行为，部分法律条款并未涵盖相关处罚的类型，行政执法者出于自身利益的衡量，采取随意的处罚措施。

（四）不作为或故意延误履行相关行政主体的法定职责

行政主体的重要职权与重要职责，在法治政府视阈下尤为强调行政裁量权的行使。行政主体不履行法定职责的行为包括对行政裁量权的不当行使。据统计，当前部分法律法规只是限定行政主体的职责内容与范围，缺乏对履行法定职责的具体规定期限，这为行政主体提供了更大的裁量空间。行政裁量权的不当行使或不作为行为严重制约法治政府的构建，违背了政府的法治形象。行政裁量权的失控是当前权力腐败的重要原因之一。

英国法学专家威廉·韦德认为，依法行政是法治的核心。每个公民基本的活动轨迹都一定程度地留有行政部门提供的服务痕迹。丈量政府的法治化程度的标杆之一，即相关行政活动是否依法进行。法治政府应依据一定的规范开展行政裁量权的管理控制活动。法治政府强调以法治的思维忠于法律的效率与价值追求。

（一）健全相关行政程序法律制度，强化行政裁量权的规制

行政程序的目标即规制或规范行政主体在行为方法、步骤和方式上选择的自由度，追求行政权力行使的合法化和规范化，以保证规范运用行政裁量权。结合我国行政程序的现状，建议通过以下措施，促进行政程序相关制度的落实。

1.健全行政公开制度

法治政府应以开放、公开的姿态，积极地让公众参与到行政裁量权的监督中去，晒出裁量权的行使信息。主动的姿态增加公民对政府法治行为的信任度，阳光的照射也将促使裁量权规范行使。关键在于行政公开制度。目前行政公开制度的落实情况并不乐观。以《政府信息公开条例》为例，每年民众诉行政机关相关信息公开的案件都是增加态势。建设法治政府的应当以法治的思维与积极开放的姿态，让行政裁量权接受人民的监督，这是法治政府的要求，亦是廉洁政府透明度的需求。

2.保障行政相对人的参与

行政相对人参与制度符合法治政府与善治政府的基本需求。行政法的价值追求即保障行政相对人的正当权益。若要使行政相对人的合法权益得到保障，就应在合法的行政程序下，行政当事人双方以平等的地位共享参与行政事务相关权利及对应的义务。法治政府视阈下行政主体必须明确告知行政相对人所拥有的各种权利，如申辩权、控告权、申请听证权、复议权、起诉权等，使行政相对人参与到整个行政活动中，并尊重其意见。唯有如此，才能保障行中相对人免受裁量权的不法损害，才能保证行政裁量权的透明度、基本的规范与监督。

3.落实行政听证制度

在行政机关应在即将涉及相对人权益的活动前，提前开展听证活动，获取公众意见建议或证据材料等等，再此基础上行使自由裁量权，做出相应的行政行为。听证制度的落实是法治政府建设中较为重要的一步。现有的法律法规对听证的使用范围规定过于狭窄，使得部分自由裁量权成为漏网之鱼，也导致诸多行政决策缺乏民主性与科学性。应将听证适用范围进行适当扩展，或依照利益相关的相对人申请，及时开展听证活动，压缩行政裁量权失控的空间。

（二）落实行政机关自我审查监督机制，加强裁量权自控力

1.规范行政裁量权的行使标准

行政机关往往以自身的判断推理来决定行政方式、开展相关活动等。固然，行使行政裁量权受社会事务与相关环境的复杂性干扰，不会有一致的行政程序，或固定的规定支配，然而，我们不能忽略行政裁量权理应受到相应的标准约束或规范。在法治政府的建设过程中，应逐步将行政机关具有相应裁量权而缺乏行使标准的，依照公平、公正与合理的原则，忠于行政法的宗旨，规范化裁量权的行使标准。唯有如此，执法人员才能受到相应的监控与约束。

2.规范落实行政内部监督机制

法治政府的建设最终还是靠人来逐步推进的，行使行政裁量权也是经由相关行政人员的行为得以体现的。提升行政人员素质，严格把关公务员的入口与出口，并不断提升整体素质，使其具备法治思维，形成对行政裁量权的敬畏之心。行政复议是审查行政主体的裁量行为的主要手段之一，复议机关应在遵从行政法宗旨与法治价值的基础上，使其严格对自由裁量权的全面审查与控制约束，彰显其对自由裁量权的内部监控作用。

（三）增强司法审查的控制力，加固规制行政裁量权的防线

1.拓展司法审查权的边界与范围

在行政裁量范围内，司法机关可审查行政机关违法行为和不当行为，而并非仅仅依靠行政机关本身、行政机关上级部门权限进行干预与纠正。对此，在《行政诉讼法》中有相关规定，认为行政处罚有失公正时，人民法院可进行判决相关变更。但是该法条仅仅是将对行政处罚这一自由裁量权审查范围进行规定，而在行政许可等诸多环节上，有着大量的行政裁量权未得到审查范围的限定。建议应逐步拓展司法审查的范围，规范行政裁量权的审查监控。

2.试行行政法院的建议

当前公民进行行政诉讼进行维权历程艰难，这与一直以来法院的不中立、与行政机关的干预有一定关系，使得其对行政权的审查多流于表面。这不但在一定程度上影响公民参与建设法治政府的积极性，同时对法治的信仰树立也产生着不良影响。建议各地试行建立行政法院，使其能够独立进行司法审查，这对于法治政府的建设具有积极的推动作用。

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