我国事业单位内控制度执行中存在的问题及对策研究

申慧君

摘 要：我国事业单位内控制度的建设与完善一直以来备受关注，随着内控规范的推出与施行，各单位也在整体上提高了内控意识，并加快了单位内控制度建设的进程，但具体从业务执行层面上来看，各单位内部控制仍存在一些束缚自身发展的问题。对这些问题进行剖析，并提出具有针对性的对策建议。

关键词：事业单位；内控控制；制度执行

中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）13-0090-02

一、引言

我国事业单位作为公共产品与公共服务的提供者，其内控制度的建设与完善相关问题一直备受关注。为提高我国行政事业单位内部管理水平，加强廉政风险防控机制建设，我国财政部于2012年特别制定《行政事业单位内部控制规范（试行）》对事业单位内部控制进行规范，以合理保证单位经济活动的合法合规、资产的安全及财务信息的真实完整，并对舞弊和腐败进行有效预防，同时提升公共服务的效率效果。近年来，在该规范的指导下，各单位领导逐步提高内控意识，在遵循着全面性、重要性、制衡性和适应性四大内控原则的基础上，通过明确单位内部各岗位职责，单独设立内审、监察、采购、基建等业务部门，加强岗位人员的培训，提高关键岗位人员业务水平和综合素质等措施，积极地建设并完善适合自身发展的内控制度。尽管从单位整体层面上看来，各单位内控制度建设的进程得到了顺利的推进，但具体到各業务层面上内控制度的执行情况而言，各单位均不同程度地暴露出一些问题，这些问题短期内可能会影响内控作用的发挥，长期则可能会对单位自身的发展带来不利影响。

二、事业单位内控制度执行中存在的问题

事业单位内控制度是单位内部控制执行的准则和前提，而内控的有效执行也为内控制度作用的发挥提供了合理保障。财政部内控规范实施以来，事业单位内控制度建设得到了各单位的一致重视，并取得了一定的进展，但从实践中各单位业务层面来看，内控的执行工作中仍存在一些问题亟待完善。

（一）预算编制不够科学，预算执行缺乏刚性

预算管理是单位内控管理的重要环节，其有效的编制与执行对内控作用的发挥至关重要。目前部分负责预算编制的业务部门仍坚持使用增减变动法进行预算编制，该法虽然相对省时省力，但仍存在不可忽视的缺陷：一方面，该方法是基于前期预算执行结果进行调整，其不可避免地受到前期既成事实影响，从而可能使上个预算期的不合理因素得以沿袭；另一方面，仅结合上年预算执行结果和截至预算编制时点的财务状况进行编制的预算难以精细化，在后续的预算执行中经常会面临着单位结合自身业务和特点进行预算追加及调整，这将直接降低预算执行的刚性，并削弱预算管理的约束力。

（二）收支管理不够严谨，票据控制不够到位

事业单位大都由国家出资设立，对其收入与支出的管理直接关系到国有资产的利用效率。而实践中，一些单位在业务执行层面对于非税收入并没有严格与各项支出区分开来，也没有明确规范经费支出的控制标准，这种业务流程上的不严谨为单位截留财政资金、设置账外账、挪用专项经费等违法违规行为提供了滋生的沃土。此外，由于票据及印章的控制不足导致的收入延期入账、未入账等现象在事业单位中也时有发生。

（三）政府集中采购缺乏验收机制，招投标过程不够透明

伴随着事业单位内控制度的建设，各单位也逐步规范内部采购活动，大都依照现行财政政策采用政府集中采购，但实务中，很多专业设备并不适合集中采购，而单位内部也并未成立与此相关的采购与验收小组，这导致了部分金额很大的专业设备采购后无法实现后续的验收和使用，造成了大量国有资源的浪费。而少数事业单位领导在物资采购的招投标中，并没有遵循公开、公平、公正的原则，为谋取个人私利，利用职权进行暗箱操作，更使得单位内控管理流于形式，同时也给国家及社会利益带来严重的损失。

（四）资产管理不够清晰，固定资产价值不实

事业单位资产的购置大部分由国家出资完成，这曾一度造成各单位对内部资产“重购置，轻管理”的错误观念，政府集中采购制度执行以后，单位资产的盲目购置虽得到了一定的控制，但一些单位对于其内部资产尤其是固定资产的存放、使用情况及处置仍未设立相关备查账簿，也未安排专人进行管理和定期盘点，这不仅会导致单位固定资产的价值账实不符，甚至会形成大量账外资产，从而使单位资产陷入无序管理中，同时造成国有资产的巨大浪费。

此外，一些单位在内控执行中所暴露出来的项目建设缺乏调研及可行性研究、项目重复建设及越权签订合同等问题也严重地影响到单位内控制度作用的发挥，制约了单位的长远发展。

三、完善内控制度，规范业务层面内控执行的对策

（一）科学预算编制，强化预算约束

预算管理是单位内控制度的重要环节，科学的预算编制和严格的预算执行不仅可以提高单位管理效率，还有助于内控目标的实现。就现阶段事业单位预算管理而言，至少可以从以下两点进行完善：一方面，各单位应提高对预算编制工作的重视，结合自身特点选用更为客观和科学的零基预算法进行预算编制，降低上期预算中不合理因素沿袭的可能；另一方面，各单位应设置相关业务部门对预算的执行进行把关，定期检查预算是否得到执行及预算执行效果，从而强化预算管理的约束力。

（二）严格收支管理，加强票据控制

单位内部应依照内控规范的指引，对单位的各项收入进行归口管理，严格进行会计核算及合同管理，严防账外账的设立，同时对于单位的经济活动的各项支出，应明确支出标准，严控报销流程，以抑制单位虚报支出、截留财政资金等违法违规活动的发生。此外，各单位还应加强对各类票据的领用、核销等活动的控制，设立专门的岗位，指派专人负责管理，并单独设立票据备查簿，以防范单位内部“小金库”的形成。

（三）完善采购验收机制，严控采购过程

为应对现阶段事业单位采购执行环节中遇到的各种问题，各单位应成立专门的采购小组，对采购预算、招投标管理及验收过程严格把关。对于非政府采购项目，采购小组应根据单位预算制订采购计划，积极参与评标、议标过程并记录，以防腐败现象的发生；对于政府集中采购项目，采购小组应及时关注采购合同履约情况，并配合采购需求部门及设备管理部门做好验收工作，以降低浪费国家资源的可能性。

（四）加强资产管理，优化资产配置

鉴于事业单位的特殊性，其资产大都由国家出资购置，这客观上就要求各单位加强资产管理，提高资产使用效率，合理保证单位资产的安全和完整。具体而言，一方面，单位内部应单独设立资产管理部门，对固定资产的购置、存放、使用、维护及处置情况进行清晰而详细的记录，以保证账面资产真实、完整。同时，各单位还应结合详细的备查信息定期或不定期地对固定资产进行盘点，并对盘点结果及时处理，以准确核算资产价值，提高资产使用效率。另一方面，对于单位流动资产，单位内部要建立适合自身特点的日常监管程序，明确资金流向，严控资金调拨权限，以确保资金安全，优化资产配置结构。此外，各单位还要加强项目建设及合同管理，特别要做好工程立项前期准备，以确保立项可行、评审科学，合同的订立合规、执行有效。

综上，内控制度的建设为内控执行提供了准则和前提，而内控制度的执行则贯穿于单位内部业务层面管理的全过程，因而在预算管理、收支管理、政府采购、资产管理、项目建设、合同管理等各个业务环节对内控的执行进行有效规范，不仅可以保证事业单位内控制度作用的有效发挥，也从整体上提高了单位的风险防范能力，有利于单位的长远发展，并有助于其管理目标的实现。

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