政策评估在宏观经济领域中的应用：经验及启示

钱皓

摘 要：在我国经济市场化程度日益加深而宏观体调控难度日益加大的情况下，加强对宏观经济政策的事前、事中和事后评估，对于提高政府的宏观调控能力和国家治理能力，显得尤为必要。本文从宏观经济政策评估的理论基础和实践发展出发，分析了国内外政策评估的目标、步骤、主要内容、评估方法和结果运用，指出：我国政策评估的目标应着重于政策的有效性；评估方法在初期可以采取专家观点收集、调查问卷、实地调研等方式；评估报告的框架可以考虑分政策类别展开；报告结果应运用于政策反馈与修订中。

关键词：宏观经济；政策评估；政策有效性

作为宏观经济政策的制定者，政府的决策制定过程和决策效果深刻影响着一国经济的各个部门、各个行业和各个市场参与主体。我国自1992年确立建立社会主义市场经济体制以来，市场的资源配置作用得到逐步发挥，政府的宏观调控调控方式不断完善，并逐步建立了一套符合市场经济体制的宏观调控体系，取得了经济平稳高速增长的瞩目成就。然而，随着我国对外开放步伐的不断加大和经济体制改革的不断推进，经济金融体系的复杂程度大大提高，经济金融宏观调控的难度日益增加。为了维护经济金融的平稳健康发展，我国财政、金融、产业等各类宏观经济政策频繁出台，但政策的协调配合时有冲突，政策落实时有折扣，政策效果难免不尽人意。因此，在我国经济的市场化程度日益加深而宏观体调控难度日益加大的情况下，加强对宏观经济政策的事前、事中和事后评估，对于提高政府的宏观调控能力和国家治理能力，就显得尤为必要。

一、宏观经济政策评估的理论基础与实践发展

（一）宏观经济政策评估的理论基础

社会经济政策评估是经济政策研究的重要组成部分和重要方法，是提升经济政策研究与政策咨询之科学性和有效性的重要途径（洪永淼，2015）。自从1951年美国学者拉斯韦尔提出“政策科学”的概念以来，世界各国学术界、政界对政策研究的重视程度与日俱增，政策研究的范畴也从决策前的政策分析逐渐扩展到政策制定、执行、评估等各个方面（王瑞祥，2003）。1997年瑞典学者Evert Vedung将政策评估定义为对即将在未来产生影响的公共部门干预、组织、内容、实施、投入、产出等方面的优点、价值进行认真评价，并主要针对的是事后评估，即对已经采用的、正在进行的或者已经结束的干预行为进行评价，以判断某一政策的价值或好坏。

根据政策制定和实施的过程划分，政策评估也可以分为事前评估、执行评估和事后评估（王瑞祥，2003）。事前评估关注的是政策出台的必要性和可行性，并估计可能的政策效果，为政策的制定出台提供决策参考；执行评估关注政策实施过程中发现的问题和产生的影响或者效果，评估结果可以及时发现问题并采取措施对政策进行调整或纠正；事后评估是对政策执行完成后的评估，关注政策执行的效果以及目标的达成结果，评估结果是对政策实施全过程的总结，可以为今后政策的制定提供指导。

（二）宏观经济政策评估的实践发展

公共政策评估作为一个专业领域和一项实际工作，是20世纪初随着现代科学方法的发展及其在社会研究和政策研究中的广泛运用而诞生和发展起来的（李志军，2013）。1929年美国经济危机的爆发，使得以凯恩斯思想为基础的国家干预经济政策盛行，从而引发了学者对“罗斯福新政”等经济社会政策进行评估的要求，当时的社会学家史蒂芬用实验设计方法对“新社会计划”进行评估（李德国、蔡晶晶，2006），这应该可以视作宏观经济政策评估的开端。

随着各国政府行政改革的推进，政策评估越来越受到各国的重视和逐步发展。1993年，美国国会通过《政府绩效与成果法》，对联邦政策及项目评估做出了制定性规定（沈恒超，2014）；2003年，美国颁布了《政策规定绩效分析》，以预测和评价公共政策实施效果（雷晓康、席恒、马朝琦，2008）。2001年，日本先后通过了《关于政策评价的标准指针》、《政策评价基本方针》和《关于行政机关实施政策评价的法律》（周实、褚楚，2015），搭建了基本的政策评价制度。2001年，韩国通过《政策评估框架法案》，极大地推动了政府公共政策绩效评估的广泛开展（李志军，2013）。

作为国际经济组织，IMF（国际货币基金组织）、WB（世界银行）等也很重视政策评估和项目评估工作。2001年IMF 成立了独立评估办公室（Independent Evaluation Office，简称IEO），负责对基金组织的政策和行为进行独立、客观的评估，其目标是：促进基金组织内部的学习文化，增强基金组织的外部信任度，促进成员国对基金组织工作的认识，支持执董会的机构治理和监督职责。根据IMF独立评估办公室2015年度报告1，2015财年IEO完成了基金组织对全球金融和经济危机的响应评估，更新了对基金组织资本账户自由化的方法评估、基金组织在减贫战略文件（PRSPs）以及减贫与增长基金（PRGF）中的角色评估、对撒哈拉以南非洲援助项目评估等三项评估。2015年10月1日，IEO还首次发布了对基金组织的自评估报告，通过检查基金组织的行为和产出来获取经验，以提高政策和操作的有效性和透明度。

世界银行集团也下设有独立评估局（Independent Evaluation Group，简称IEG），负责评估世界银行、国际金融公司（IFC）以及多边投资担保机构（MIGA）的政策、项目以及流程，对世界银行的工作成果进行客观评价，并识别和获取经验教训。在2015财年，世界银行IEG完成了600余项评估工作，包括7项主要的评估、39个项目进展评价报告、536项世界银行项目的自评估和12项国家操作评价。

二、国内外开展政策评估实践的主要经验

（一）评估的目标

开展政策评估的第一步应是确定评估的目标，即明确开展评估拟达到的目的。从各国和国际经济组织开展政策评估的目的来看，主要是为了评估政策或项目的实施效果，进而提出改进和调整的政策建议。如美国审计署开展的对小企业公共政策执行情况评估审计的一个重点就是政策的执行效果，以检验政策本身的合理性和有效性。近年来，随着我国经济规模的快速增长和国内外经济金融形势复杂性的不断加大，国家各种宏观经济金融政策出台较多，同时对政策的有效性要求也在日益提高。以2015年出台、2016年初实施的指数熔断机制为例，在熔断机制规定出台之时，市场普遍认为熔断机制将有利于缓解市场恐慌情绪，有利于保持正常交易，有利于稳定股市。但熔断机制仅实施四天后，就由于出现多次熔断而暂停实施的结果，从而引发了人们对指数熔断机制政策有效性的疑问。

（二）评估的主要步骤

以美国2009年开展的网络空间政策评估为例，评估的主要步骤有：一是成立评估小组。美国奥巴马政府《网络空间政策评估》报告中指出，由政府网络安全专家组成了一个评估小组，负责汇总产业界、学术界、公民自由与隐私维权团体、州政府、国际合作伙伴，以及国家立法和行政部门提出的具有代表性的意见和建议。二是多方征求意见。评估小组一方面向政府部门和机构征求意见，要求提供相关材料，发现存在的法律问题；另一方面，与产业界、学术界、公民自由与隐私维权团体、州政府、国际合作伙伴广泛沟通，分析与评估相关的计划和事务。同时，评估小组还通过组织召开40多次会议，加强与有关各方的沟通，形成了100多份带有具体建议和目标的文件。三是系统梳理有关政策，明晰各部门的职责任务。评估小组对20多个联邦政府部门和机构的反馈意见进行分析，查明网络安全政策的漏洞、重叠的任务职能，寻找相互协作的机会。四是撰写评估报告。报告中对评估的理由进行说明，总结了评估小组的调查结果，提出了近期和中期的行动建议。

（三）评估报告的内容

国外发布的政策评估报告一般包括政策实施的背景、政策目标、政策的缺陷和不足以及政策建议等部分。国际能源署发布的《2014年欧盟能源政策评估报告》中，首先强调了欧盟能源政策的三大目标是：保持经济竞争力、保障能源安全供应和环境的可持续性，提出了面向2020年的进展和挑战以及2020年的气候和能源目标；其次，分别针对上述三个目标分析了现状，特别是对天然气、石油和电力三类能源的安全分别进行了评估；最后，给出了5项政策建议。从我国发布的一些政策评估报告看，内容则主要包括：出台的相关政策、政策的落实情况以及有关建议。如国家环境经济政策研究与试点项目技术组撰写的《国家环境经济政策进展评估：2013》中，遵循政策描述、政策解析、政策效用评估的逻辑框架，分类对环境公共财政政策、环境资源价格政策、生态环境补偿机制、排污权交易和碳排放权交易政策、绿色税收政策、环境金融政策等进行评估，并提出了改进完善相关政策的建议。

（四）评估方法

从评估方法看，瑞典学者Evert Vedung于1997年根据政策评估的标准归纳出了效果模型、经济模型、专业模型三大类共10种评估模型，分别是：目标获取模型、侧面影响模型、自由目标评估模型、综合评估模型、用户导向模型、相关利益人模型、政策委员会、生产率模型、成本-效果模型、成本-收益模型。从美国、日本等国家开展政策评估的实践看，主要采取的是成本-效益分析方法。同时，近20年来，运用计量经济学方法和工具，对政策进行量化分析已经成为计量经济学的一个新领域，形成了政策（或项目）评估计量经济学。从我国开展政策评估的实际操作看，主要偏重于采取定性分析和实地调研，同时辅以计量分析方法。如《国家环境经济政策进展评估：2013》指出，其评估研究采取的方法主要有实地调研法、政策追踪法、政策计量分析法。其中，实地调研主要是通过对典型地区的环境经济政策开展调研，了解政策实践的进展与效果；政策追踪法和政策计量分析法则是结合环境保护部环境规划院开发的环境经济政策统计信息系统，对政策出台情况进行分类别统计和分析。

（五）评估结果的运用

日本政府非常重视对政策评估结果的运用。日本《关于行政机关实施政策评价的法律》规定，政府应相应地将政策评价结果运用到政策的制定与运行中，并根据存在的问题，调整政策运行方向，以保证政策目标的顺利实现。在实践中，日本政府一方面会根据评估中发现的问题，及时对不合理的项目和计划进行调整；另一方面，根据评估结果，将增加、修改或取消有关政策或措施。同时，比较国外与国内的政策评估报告还可以发现，国外评估报告中提出的政策建议较之国内的更加具体、更有可操作性。这一点应该是今后我国政策评估报告中需要注意的方面。

三、对我国开展宏观经济政策评估的建议

（一）政策评估的目标应着重于政策的有效性

当前，随着我国政府治理能力的提升和公众参与政策制定积极性的提高，有关部门在政策出台前通过调研、问卷、征求意见稿的形式，在一定程度上起到了政策事前评估的作用。但我国政策实施的事中和事后评估相对较少，且缺乏规范的评估标准、流程、方法、结果等方面的界定。特别是我国政府部门较多，职责交叉和监管空白的现象均不同程度存在，不同政策之间的不配套、不协调现象时有发生，“重出台、轻落实、轻效果”的情况较为普遍。因此，开展宏观经济政策评估的重点目标应是评估政策的有效性。通过政策评估，加强政策的修订与完善，以此促进政策制定水平的不断提升。

（二）评估方法在初期可以采取专家观点收集、调查问卷、实地调研等方式

宏观经济政策评估在我国应该属于新生事物，尚处于探索阶段。考虑到时间、人力、物力等成本，建议在评估初期，可以先采取专家观点收集、调查问卷、实地调研等便于实施的方式进行，并且在采集专家观点时，应对政策的正反两方面观点均予以收集，以尽可能客观反映政策产生的经济影响。当然，为了更加全面准确地评估宏观经济政策，适时开展以数据分析为基础的实证量化评估也很有必要，但这就要求有代表性的数据库作为支撑。

（三）评估报告的框架可以考虑分政策类别展开

从我国宏观经济政策的分类来看，主要涉及财政政策、金融政策和产业政策。因此，评估报告的框架可以考虑分政策类别展开，依次对我国在一段时期出台的重大财政政策、金融政策、产业政策进行评估。在每一类政策下，可以按照政策出台背景、政策主要内容、政策实施情况、政策效果评价、政策改进建议等方面展开论述。特别是在政策效果方面，一方面要评析政策实施的良好效果，另一方面还应对政策存在的不足和政策实施的负面影响进行分析。

（四）报告结果应运用于政策反馈与修订当中

评估本身并不是目的，评估结果能够运用到对政策的改进和完善上才是评估的最终目的。而且，也只有评估结果得到运用，才能对整个评估机制形成正向反馈作用，从而强化整个政策评估体系的改进和完善以及决策支持体系的不断完善。因此，为了促进评估结果的运用，可以将相关政策评估情况反馈政策制定部门，并在可能的情况下公开评估结果，形成政策不断提升的良性反馈机制。

参考文献

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The Application of Policy Evaluation in the Field of Macro Economy：

Experience and Enlightenment

QIAN Hao

（Xian Branch PBC， Xian Shaanxi 710075）

Abstract：Under the condition that in China the degree of the economic marketization is gradually deepening and the difficulty of macroeconomic regulation and control is increasing， strengthening ex-ante， in the process and ex-post assessment on macroeconomic policies is especially necessary to improve the ability of the government's macroeconomic regulation and control and governance capability. Beginning from the theoretical basis and practical development of the macroeconomic policy evaluation， the paper analyzes the goal， steps， main content， assessment methods and results using of the policy evaluation home and abroad， points out that the goal of the policy evaluation in China should be concentrated on the policys effectiveness； the evaluation methods can be experts opinions collection， questionnaire， on-the-spot investigation and so on in the early stage； the framework of assessment report can be considered to write according to policies category； report results should be used in policy feedback and revision.

Keywords： macro economy； policy evaluation； policy effectiveness