PPP模式下我国城市公共基础设施建设研究

郑婕

摘 要：长期以来，我国一直将城市公共基础设施的建设作为政府和国家的职责，政府管理着城市公共基础设施建设的一切，这不仅增加了政府的负担，同时也造成了公共事业部门的低效率，为了解决这一现状，政府积极引入PPP模式。下面就PPP模式下我国城市公共基础设施建设进行深入分析。

关键词：PPP模式；城市公共基础设施；建设；问题；对策

近年来，随着《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》等的出台，PPP模式逐渐出现在市政交通、垃圾处理、生态园林、城市管网等经营性基础设施建设方面，这极大的促进我国政府购买服务方式的改变。在《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》中进一步提出，要利用PPP模式来促进城市基础设施投资运营的市场化。

2015年4月国家发展改革委印发《关于进一步做好政府和社会资本合作项目推介工作的通知》，5月，李克强总理主持召开国务院常务会议，部署推广政府和社会资本合作模式，国家发展改革委在门户网站开辟PPP项目库专栏，公布PPP推介项目，PPP模式进入正式推广实施阶段。在国家大力支持PPP模式的背景下，探析我国城市公共基础设施建设的PPP模式具有极其重要的意义。

一、城市基础设施建设PPP模式的引入

（一）PPP模式的概述

PPP模式是英文“Public—Private—Partnerships”的缩写，译为“公私合伙”，政府与社会资本合作。在城市公共基础设施建设中，PPP模式就是指私人部门参与到城市公共基础设施建设管理中，在这一模式中，通过公私双方的合理配置，对风险进行优化，充分发挥公私双方的优势，以此达到合作共赢的局面，尽可能的为社会提供优质的公共产品服务。

（二）引入PPP模式带来的效益

公共基础设施是城市发展的基础，对城市的经济发展、社会环境、文化、政治等有极大的影响，同时城市公共基础设施也是城市可持续发展的基础。PPP模式涵盖城市供水、供电、供热、垃圾处理、公园配套、市政交通、生态绿化等各个领域，在城市公共基础设施建设中，引入PPP模式，一方面能减轻政府部门的压力，缓解政府部门的财政负担，另一方面还能实现城市公共基础设施建设的市场化运营，有利于城市公共基础设施建设市场的良性竞争，能有效结合政府和社会资源优势，提高公共服务质量和效率，提高社会效益和经济效益，促使公共利益最大化。PPP模式是国家的重大经济改革任务，是加快新型城镇化建设、提高国家治理能力、构建现代财政制度的重要抓手。

二、PPP模式在我国城市公共基础设施建设中的应用

（一）城市既有建筑节能改造

据统计，我国城市建筑的能耗在整个社会能耗中占30%，而在北方城市中，采暖地区已经达到40%，同时在一些老的城市中，存在道路狭窄、环境恶劣等问题，加上老城区的布局比较混乱，电线盘绕复杂，有很大的安全隐患，居民日常生活区缺乏必要的体育设施、绿化等。在这种情况下，通过PPP模式对既有建筑节能进行改造，显得尤为重要。在既有建筑节能改造中，PPP模式能充分发挥投资主体单一、纯公共产品非经营的特性，严格控制施工，能在保持原有供热不变的情况下，降低建筑能耗减少污染物排放，优化居民生活环境。

（二）城市公共照明工程领域

在我国的用电领域中，照明用电的比例达到1/3，其中公共照明是最重要的能耗之一，由于我国当前的公共照明系统能耗比较高，使得政府财政支出费用很高，这不仅影响到节能减排还增加了政府财政负担。基于PPP模式下的城市公共照明工程改造，可以利用智能照明系统对城市公共照明领域进行全面改造，在管理过程中利用合同能源管理方式，能保证政府在不投入的情况下，获得良好的效益。

（三）城市静态交通建设领域

进入新世纪以来，人们的生活水平得到了极大的提高，私家车的数量持续提高，这也使得城市道路压力越来越大，城市的交通拥堵现象也越来越严重。鉴于此，城市交通治理需要从“动、静”两个方面进行，这样才能避免交通拥堵现象的发生。我国颁布实施的《关于加强城市停车设施建设的指导意见》，是城市基础设施建设和PPP模式全面融合的体现，在这一文件中提出了停车产业化的思想，也就是通过产业发展的思想来促进停车事业的发展，利用停车设计、技术应用、停车场运营、收益管理等手段，形成新的城市公共基础产业。

三、PPP模式下城市基础设施建设和运营现状和存在的问题

截至2015年5月，全国34个省市区地方政府推出了总额约1.97万亿元的PPP项目。2016年2月从安徽省发展改革委获悉，安徽全省PPP项目入库581个，总投资4576亿元。其中265个项目纳入国家发展改革委PPP项目库，总投资2743亿元。截至目前，共有37个项目签约，占全国已签约项目的11%，签约率为29%。据了解，目前安徽大部分地区都推出了PPP项目，涉及高铁、高速公路、机场、城市轨道交通，以及桥梁、隧道过江通道等方面，适应安徽工业化、新型城镇化快速发展的需要。蚌埠市已有18个项目纳入国家项目库，总投资达120亿元，项目个数规模均居全省前列，目前，蚌埠市第一批项目中已有蚌五高速、蚌埠市生活垃圾焚烧发电厂、怀远县涡北污水处理厂3个项目签约，签约率达33%。

当前，我国大力推广PPP模式取得的成效有目共睹，但一些困难和挑战也愈加凸显。存在以下较为显著的问题：

（一）制度和机制不完善

直接可用于PPP项目的法律法规仍不健全，多以行业部门规章和地方规章的形式存在，无法在根本上约束各方行为。PPP模式从诞生之日起，就存在一个重要的法律隐患，从国际实践看来，联合国贸法会在《私人融资基础设施项目法律指南》中指出，在多数大陆法系国家，PPP项目协议由行政法管辖，政府基于公众利益享有一定特权。而在普通法国家，行政合同与民事合同无明确区别，根据判例法原则，政府为公共利益可以不受合同约束，但社会资本有权得到公平赔偿。在我国当前发布的PPP相关法规中，对项目合同出现争议后使用何种诉讼方式，定义不清。是以行政合同看待还是民事合同看待，直接关系到各方利益与权力，一旦合作产生矛盾，一方不讲信用，应采取何种诉讼方式。另外产权归属的不明确，退出机制的缺失，也影响了相关主体参与PPP项目的积极性。

（二）社会信用基础薄弱

地方政府信用风险是企业参与PPP项目的主要顾虑。企业家与民企最大的顾虑是政府不讲信用，这就是尽管在中央与地方政府大力推广的前提下，PPP签约率却很低的主要原因。之前失败案例中，也有很多是由于政府过于强势，缺乏契约精神，单方面违约而导致社会资本利益受损。另一方面，企业也存在信用缺失问题，存在一些民营企业在招标过程中以超低价参与竞标，中标后使用各种理由提价，如果未能满足其增加的条件，其往往以拖延施工或毁约相威胁。项目的中断可能会产生一些政府无法承担的损失，因此在实际操作中，大多选择与国有企业合作，这就导致了PPP项目发展的局限性。

（三）现行的金融体系投融资模式不能满足PPP项目要求

基础设施建设的周期长、投资回收慢，急需引进更多的中长期基本以满足PPP项目的资金需求。但是具有稳定收入来源的经营性项目少，项目本身的现金流难以覆盖资金本息收入，加上政府财政补贴政策不具体，收益的不确定性影响了融资机构的积极性。民企自身实力和风险承受能力相对较弱，融资渠道少，融资难，对很多投资规模大，时间长的PPP项目来说，民企很难满足其资金和项目运营管理方面的需求。

（四）政府仍承担主导作用

长期以来，我国城市公共基础设施建设、管理都是由政府部门负责，这就导致社会形成了一定的依赖心理，即便在PPP模式下，仍是以政府为主导，忽视了市场的主导地位，从而影响到PPP模式的落实效果。

四、改善城市基础设施建设和运营模式的对策建议

结合我国PPP模式应用中存在的问题，制定相应的改进建议，从而促进我国PPP模式下城市公共基础设施建设的发展。第一，构建良好的法律环境，对于PPP模式涉及到合同、担保、外汇、税收、特许权等各个方面，明确界定PPP项目的所有权、经营权，加上我国的基础设施建设市场化处于初级阶段，各个方面都有所不足，对此，必须构建良好的法律法规，通过法律来明确相关主体的权利义务及对其行为进行强力约束，从而保证PPP项目的规范化、现代化进行。第二，开拓多元化的融资渠道，支持金融机构积极介入PPP项目，首先国家开发银行、农业发展银行等政策性银行要作为金融融资方面的引领者，发挥其长期融资的优势，拓宽融资渠道，鼓励和引导商业银行加入PPP项目中来，对银行金融产品和授信流程创新，引入产业投资基金、信托资金等方式，此外国家也可给予一定的财税政策加以扶持。第三，准确定位政府角色，政府要完成角色的转变，从公共产品、服务的提供者，转变成参与者和质量监督者。对于PPP模式的实施，必须在政府部门的推动下进行，但是在具体实践中，政府必须准确定位自身角色，不能占据主导，政府要主动承担起与私人企业合作，监督指导公共服务的角色。在合同契约方面，应将社会资本方视为同等地位，要接受有效法律体系的约束，不能擅用权利修改干预，同时又要防范资本权利被民企架空、侵占，这就需要治理结构的改革和地方政府治理水平的提高来保障，以此促进我国公共基础设施建设的创新发展。第四，构建完善的监管体系，建立合理的利益分享和风险共担机制。在实际中，为了保证PPP模式下城市公共基础设施建设的有序进行，政府还应该与企业制定一套科学、可行的监管体系，并将其彻底落实在实际中，政府要在监管中承担主要责任，如果因监管不力而引起风险，需要政府承担主要责任，这样就能充分提高政府监管效率。由对风险最有控制力的一方控制相应风险，承担的风险与所得回报相匹配，其中政府主要承担政策风险和民众诉求风险，而社会资本方承担建设、运营、维护等方面的风险。

五、总结

PPP模式是新时期发展起来的一种新城市公共基础设施建设模式，基于PPP模式下的城市公共基础设施建设能全面降低政府负担，提高城市公共产品服务质量，就目前而言，我国PPP模式下的城市公共基础设施建设还有一定的不足，对此，要结合实际，制定相应的应对策略，从而保证我国公共基础设施建设的有序进行。

（作者单位：安徽财经大学）

基金项目：安徽财经大学2015年大学生创新创业训练计划资助 “PPP模式下我国城市公共基础设施建设研究”项目编号：201510378245

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