中国地方政府土地出让行为的竞争效应研究

陈 浩 汪 敏

一、引言

自20世纪末起，全国各地出现了土地征用、开发、出让的热潮。1999年，地方政府土地出让收入只有514.3亿元，占财政收入的4.52%，到2014年，土地出让收入已经达到3.43万亿元，占财政收入的24.4%，无论是数量还是占比都呈现了显著增长，学者们主要从 “土地财政”和 “土地引资”两个角度解释这一现象 （张莉等，2011［1］）。 “土地财政” 假说认为，分税制改革向上集中了财政收入的同时，并未调整不同级别政府间支出责任的划分，迫使地方政府寻求新的财政收入来源。土地出让收入自1994年起不再上缴中央，使得地方政府开始将目光投向土地市场，而地方政府在城市土地一级市场上具有垄断地位，能够以侵犯农民利益的低价获得土地，使得地方政府大规模土地开发和出让成为可能 （陶然，2009［2］）。 “土地财政”假说将地方政府高价出让土地获取高额出让收入的行为归因于减轻分税制改革对地方财政的压力（曹广忠等， 2007［3］； 孙秀林和周飞舟， 2013［4］）， 但是无法解释某些时候地方政府 “零地价”出让土地的现象。于是，一些学者从 “土地引资”进行角度解释。在中国的政治晋升锦标赛体制下 （周黎安，2007［5］），地方政府官员的晋升与辖区经济绩效显著相关，地方官员为增长而竞争 （张军，2005［6］），招商引资是发展经济的主要途径，于是，地方官员为增长竞争演变为引资竞争。土地出让价格是地方政府引资竞争的重要手段，因此，地方官员为了发展经济可能以极低价格出让土地以吸引企业投资，这就是 “土地引资”。地方政府之间的竞争使得他们的土地出让价格受到其他地方政府的影响，进而影响了他们的土地出让收入，即无论 “土地引资”还是 “土地财政”，地方政府的土地出让行为都存在竞争效应。

“土地引资”和 “土地财政”的竞争效应截然不同。“土地引资”主要是引进制造业企业，我国有比较优势的低端制造业缺乏区域特质性，大部分制造业企业不是为本地消费者生产，而是为其他地区乃至国外生产可贸易品，因而，企业对生产成本非常敏感，也比较容易进行区位调整。面对制造业企业较高的流动性，地方政府不得不以协议方式低价出让工业用地以吸引投资 （陶然等，2009［2］）。尽管2006年国土资源部规定工业用地必须以招拍挂方式出让，但是，一方面，有些地方政府仍然以协议方式出让工业用地；另一方面，很多地方为吸引投资，在工业用地出让中往往进行有事先意向的挂牌出让，出让价格显著偏低，一些地方甚至在出让后把部分出让金按投资额返还给企业。因此，本文认为，协议出让方式仍然可以代表地方政府 “土地引资”模式。地方政府对于协议出让的土地具有较高的定价权，因此，“土地引资”的竞争是主动性竞争。与 “土地引资”不同，“土地财政”的主要来源是 “招拍挂”出让收入，由于商住用地出让价格远远高于工业用地，因而 “招拍挂”出让收入的主要来源是商住用地。商住用地提供的服务业缺乏流动性，因此，在商住用地方面，地方政府成立土地储备中心，垄断城市土地一级市场，通过限制土地供应来提高出让价格，以最大化出让收入。分税制改革后，“土地财政”成为地方政府的重要财源，也是推动地方政府发展地方经济的主要动力之一，地方政府财政状况和经济发展的竞争引致了 “土地财政”的竞争。“招拍挂”土地出让价格由企业相互竞争得到，地方政府的定价权较低，所以，“土地财政”的竞争是被动性竞争。

研究地方政府土地出让行为的竞争效应可以帮助理清地方政府在土地财政和土地引资双重激励下的土地出让策略，理解分税制改革之后中国经济增长模式，探寻中国目前产能过剩等经济问题的根源。已有不少文献证明了我国地方政府土地出让行为存在竞争效应。张莉等 （2011）［1］认为地方政府官员热衷于出让土地是源于 “土地引资”。骆祖春等 （2011）［7］采用省际数据，得出一个省份相邻地区的土地财政收入每增加1%，会促使该省份增加土地财政收入约0.53%。李郇等 （2013）［8］指出土地财政增长存在横向竞争模仿的策略互动和惯性依赖特征。李勇刚等（2013）［9］认为土地财政收入存在显著的空间相关性。罗必良等 （2014）［10］的研究表明各省份土地出让政策存在明显的空间策略模仿行为，并且在行为上存在跨期影响，在策略上存在路径依赖。王乔等 （2014）［11］分别对 “招拍挂”土地和协议土地进行空间互动分析，结果发现 “招拍挂”土地出让的互动行为是“朝顶互动”，互动策略是追求出让收入和价格的双增长；而协议土地财政的互动行为是 “朝底互动”，互动策略是出于引资压力不断压低出让价格。

上述文献在一定程度上解释了地方政府土地出让行为的竞争效应，但具有如下局限：其一，国内尚未发现文献区分地方政府对于 “土地引资”还是 “土地财政”不同的竞争策略；其二，国内尚未发现从经济理论角度解释地方政府土地出让行为竞争效应的形成机制；其三，大部分文献采用省级数据，样本远远不足。鉴于现有文献的不足，本文构建土地出让的理论模型，探讨地方政府土地出让过程中竞争行为的理论机制，并依据理论模型构建空间计量模型，采用281个地级市数据，实证检验地方政府土地出让行为的竞争效应及其影响因素。

与已有文献相比，本文的贡献在于：其一，从“土地引资”和 “土地财政”两个角度分别研究地方政府土地出让行为的竞争策略；其二，构建经济理论模型探讨土地出让行为的竞争效应，并据此形成本文实证模型的基本假设；其三，基于空间杜宾模型（SDM）、两区制SDM模型和加入交叉项的SDM模型进行实证检验，分别研究地方政府土地出让行为的总体竞争效应、同省份地方政府和异省份地方政府土地出让行为竞争效应的不同、土地出让行为竞争效应的影响因素；其四，本文采用281个地级市，2003—2013年的数据进行分析，样本量充足，结果更加稳健。

二、理论模型和实证假设

地方政府土地出让行为的竞争分为两种情形：一种为 “土地引资”的主动性竞争，另一种为 “土地财政”的被动性竞争。“土地引资”的竞争对象是制造业企业。制造业企业对生产成本非常敏感，且比较容易进行区位调整，具有较高的流动性。为了吸引制造业企业的投资，地方政府不得不以协议方式低价出让工业用地。因而，“土地引资”竞争是地方政府主动低价出让土地形成的主动性竞争。 “土地财政”主要来源于 “招拍挂”出让收入，“招拍挂”土地出让价格由企业相互竞争得到，地方政府的定价权较低。因而，“土地财政”竞争是企业报价形成的被动性竞争。由于 “土地引资”和 “土地财政”竞争方式的不同，本文将分别构建理论模型对此进行研究。

（一）“土地引资”的主动性竞争

在 “土地引资”的竞争中，地方政府主要通过协议方式低价出让工业用地来竞争投资。本文参考Brueckner （2003）［12］的税收竞争理论， 构建包含两个地方政府、一个企业的博弈模型来描述 “土地引资”的竞争，并以两地政府协议土地出让价格的相关程度来刻画 “土地引资”的竞争程度。模型的三个主体分别是地方政府A、地方政府B和企业C。地方政府拥有土地，企业拥有总量固定的资本，并在两地租用土地进行生产。地方政府首先设定协议土地出让价格，企业则依据两地的出让价格和地区特征 （如经济发达程度、劳动力成本等）分配投资金额以最大化利润。

1.基本假设。

（1）地方政府。

地方政府的效用由两部分组成：一是政治晋升带来的效用，记为U1；二是土地出让收入带来的效用，记为U2。假设政治上的竞争规则是：辖区内产出水平越高，地方官员晋升可能性越大，因此，不妨设其中Yi表示i地区的总产出。土地出让收入越高，U2越大，因此，不妨设i＝A，B，其中Ri表示i地区的土地出让收入。假设两类效用可加，则地方政府官员的总效用函数为其中λi表示i地区政府官员对于土地出让收入的重视程度。地方政府的目标是最大化自身效用。

（2） 企业。

假设企业总资产为K，在A地的投资为KA，在B地的投资为KB，则

企业在i地区的生产函数为Yi＝F（Ki，Si），i＝A，B，其中Si代表i地区的特征，比如经济发展水平、产业结构等。为了求出显示解，假设企业的生产函数是二次函数，即

企业租用土地进行生产，假设地方政府可以提供足够多的土地，且企业在i地区租用的土地面积Li与投资额Ki成正比，即Li＝δKi，δ＞0。假设企业的生产可以全部转化为收入，企业的成本包括投资额和土地租金，则企业在i地区的利润为πi＝Yi－Ki－riLi，i＝A，B，其中ri表示政府i的协议出让土地价格，企业的目标是最大化自己的利润。

2.理论命题。

根据以上基本假设，本文提出如下命题：

命题1：A、B两地政府 “土地引资”过程中，存在土地出让价格的竞争。

证明：企业在A、B两地分配最优投资额以最大化自己的利润。根据经济学的效用理论，当企业利润达到最大时，两地投资的边际净收益相等，即

将利润表达式代入式 （3），整理得到

地方政府的效用函数为

地方政府的目标也是最大化自身的效用，其一阶条件为

由式 （1）、 （2）、 （4） 可得

将式 （2）、 （7） 代入式 （6） 可得

其中

由aA、aB、λA、λB、KA、KB均大于 0 可知 Φ1A＞0，Φ1B＞0。从而，当Φ1A＝Φ1B时，rA和rB成正相关，即A、B两地政府存在土地出让价格的竞争，命题得证；当Φ1A≠Φ1B时，rA和rB的关系可由图1表示。

由图1可知，模型在X点达到均衡状态，此时rA＝a，rB＝b。由于地方政府之间的博弈并不是在完全信息下进行的，比如A地区政府并不知道B地区政府对土地出让收入的重视程度，从而不知道B地区政府土地出让的效应函数。因此，rA和rB并不是一开始就处在均衡状态，而是沿着箭头方向不断向均衡状态收敛，rA和rB之间的正相关性体现在收敛过程中，即A、B两地政府 “土地引资”过程中，存在土地出让价格的竞争，命题得证。

图1 当Φ1A≠Φ1B时，rA和rB的关系

其经济学含义是，地方政府为了发展经济，彼此之间存在 “土地引资”的竞争，协议土地出让价格是主要的竞争手段，因此，当一个地区降低协议土地出让价格时，其他地区为了增加自身对企业的吸引力，也会降低协议土地出让价格。

命题2：A地区 “土地引资”的价格竞争程度与A、B两地的地区特征有关，且A地区政府越重视土地出让收入，价格竞争程度越小。

证明：根据式 （11），Φ1A是SA和SB的函数，因此B地区对A地区协议土地出让价格的影响程度与A、B两地的地区特征有关。

此外，将式 （11）变形可得

其中，aA，aB＞0，从而Φ1A是λA的减函数，即A地区 “土地引资”价格竞争程度与A地区政府对土地出让收入的重视程度负相关，从而命题得证。

其经济学含义是，地方政府进行 “土地引资”竞争时，不是盲目杀价以争夺投资，而是综合考虑本地区的经济特征和其他地区的经济特征，以此制定最优的竞争策略。如果地方政府对土地出让收入越重视，那么为了保留更多的土地出让收入，地方政府的压价空间就越小，从而与其他地区的竞争程度就越低。

（二）“土地财政”的被动性竞争

“土地财政”主要来源于 “招拍挂”出让收入。“招拍挂”三种形式均是价高者得，不同之处是，招标是密封出价，拍卖和挂牌则是公开出价。根据《中国国土资源年鉴》的数据①2009年之后，《中国国土资源年鉴》公布招拍挂出让的合并数据，而不分别公布每种出让方式的数据。，2008年，我国招标出让土地面积3 379公顷，拍卖出让10 489公顷，挂牌出让125 357公顷，由此可知，密封出价的招标出让仅占总出让面积的2.4%，因此，地方政府 “招拍挂”出让机制可由公开出价的升价拍卖模型描述。不同竞标者对土地未来的开发计划和开发成本是不同的，因此，出让的土地对每个竞标者的个人价值不同。公开出价的升价拍卖模型中，竞标者的最优策略是按照个人价值出价，因此，最终个人价值最高者会竞标成功。本文从竞标成功者的角度出发，研究不同地区招拍挂价格和收入之间的关系，从而得出“土地财政”之间的关系。

1.基本假设。

（1）地方政府。

假设地方政府拥有足够多的土地，并以 “招拍挂”的形式进行出让。与协议出让方式不同，“招拍挂”方式下，地方政府对于土地出让价格没有太多的定价权，而是选择所有企业的最高报价出让土地。

（2） 企业。

招拍挂出让的主要是商住用地，不妨假设企业D是竞标成功的房地产企业。企业D在E、F两地进行投资，企业在两地的生产函数为Yi＝F（Ki，Si），i＝E，F，其中Si代表i地区的特征。假设企业的生产函数是如下二次函数：

假设企业可以提供足够多的资本，且企业在i地区投资额Ki与可以租用的土地面积Li成正比，即Li＝δKi，δ＞0，i＝E，F。 企业的产出可以全部转换为收入，企业的成本包括投资额和土地租金，则企业在i地区的利润为

其中ri表示政府i的协议出让土地价格。房地产行业有一定的进入门槛，从而存在正的超额利润率。

2.理论命题。

根据以上假设，本文提出命题3。

命题3：E、F两地 “土地财政”存在被动的价格竞争和收入竞争，两个竞争程度均受到E、F两地地区特征的影响。

证明：房地产行业存在正的超额利润率，市场竞争的必然结果是不同地区的超额利润率相同。若一个地区超额利润率较高，则有企业提升对该地区土地的报价，从而使得该地区超额利润率下降，直到所有地区的超额利润率相同为止。据此可得

将式 （14）、 （15） 代入式 （16） 可得

其中：

1）法语“enfanter”作为动词，有“分娩，生小孩，创作，产生”的意思；词根是enfant，即儿童，小孩，该词在英语可对应infant或者child，由于以这两个词作为词根的词汇并无动词，且考虑到法语原句中enfanter qqch à qqn的用法，固多数译本选用了create一词作为“enfanter”的翻译。

由于YE、YF、KE、KF均大于0， 因此 Φ1E＞0， 即E、F两地招拍挂土地出让价格成正相关，从而，E、F两地 “土地财政”存在被动的价格竞争。

此外，根据Ri＝riLi，i＝E，F还可以得到地方政府土地出让收入之间的关系，即

由于Φ1E、KE、KF均大于0， 因此RA是RB增函数，即E、F两地招拍挂土地出让收入也成正相关，从而，E、F两地 “土地财政”存在被动的收入竞争。

Φ1E与SE、SF有关，从而， “土地财政” 存的价格竞争和收入竞争均受到E、F两地地区特征的影响，命题得证。

其经济学含义是，当一个地区 “招拍挂”土地出让价格提高时，由于企业的逐利行为，在市场机制的作用下，其他地区的 “招拍挂”土地出让价格也会提高。地方政府对于土地出让价格没有多少议价权，因此，地方政府 “招拍挂”土地出让价格的正相关性体现了地方政府 “土地财政”的被动性竞争。“招拍挂”土地出让收入是 “土地财政”的主要组成部分，因此，“招拍挂”土地出让收入的正相关性也体现了地方政府 “土地财政”的被动性竞争。

（三）本文的实证假设

本文对地方政府 “土地引资”和 “土地财政”的竞争分别构建理论模型，并提出了三个理论命题。然而，上述模型没有说明地方政府土地出让的竞争效应存在于哪些城市之间。本文认为，“土地引资”的竞争往往存在于地理位置相近的城市之间，如苏锡常；或者经济发展水平相近的城市之间，如北上广。据此，本文提出第1个实证假设。

假设1：地理位置相近，或者经济发展水平相近的城市之间存在 “土地引资”的主动性竞争。

“土地财政”的主体是 “招拍挂”出让收入，“招拍挂”出让收入的主体又是商住用地出让收入，商住用地的价值由其产生的经济效益决定。地理位置相近，或者经济发展水平相近的城市商住用地所产生的经济效益比较接近。据此，本文提出第2个实证假设。

在政治晋升锦标赛体制下 （周黎安，2007［5］），同省城市官员之间政治晋升的竞争程度显然要大于异省城市官员之间，因此同省城市之间招商引资的竞争程度要大于异省城市之间。“土地财政”是推动地方经济发展的重要动力，地方政府经济发展的竞争导致了 “土地财政”的竞争，同省城市之间经济发展的竞争高于异省城市之间，因此同省城市之间 “土地财政”的竞争程度高于异省城市之间。据此，本文提出第3个实证假设。

假设3：无论是 “土地引资”还是 “土地财政”，同省城市之间的竞争程度都高于异省城市之间。

根据命题2和命题3，无论是 “土地引资”还是“土地财政”，地方政府之间的竞争程度都与本地区特征、其他地区特征有关。此外，地方政府 “土地引资”的竞争程度还与地方政府对土地出让收入重视程度有关，且为地方政府对土地出让收入重视程度的减函数。据此，本文提出第4个实证假设。

假设4：地方政府 “土地引资”的竞争程度受本地区特征、其他地区特征影响，且地方政府越重视土地出让收入，竞争程度越小；“土地财政”的竞争程度受本地区特征、其他地区特征影响。

三、实证模型构建与指标选取

本文使用空间计量模型对第二部分的四个实证假设进行检验，首先构建空间计量模型，然后构建适合本文的实证模型，最后介绍指标选取和数据来源。

（一）空间计量模型

与传统计量模型相比，空间计量模型考虑了经济学中普遍存在的空间依赖性。空间计量模型由Anselin（1988）［13］提出，主要有三种基本形式，即空间自相关模型 （SAR）、空间误差模型 （SEM）和空间杜宾模型 （SDM）。

1.空间自相关模型 （SAR）。

SAR模型主要用于研究本地区行为直接受到其他地区影响的情形，其空间相关性体现在因变量的空间滞后项上，SAR模型的一般形式为：

其中：Y是因变量；W是空间权重矩阵，通常为地理权重矩阵或者经济权重矩阵；WY是其他地区因变量的加权平均值，称为因变量的空间滞后项；ρ是空间自相关系数，度量空间滞后项对本地区因变量的影响程度，即空间相关性的强弱；X是控制变量，度量地区的特征；β是控制变量的系数；μ和ν分别是可选的个体效应和时间效应，衡量地区异质性和时间异质性，通常用似然比 （LR）检验其是否存在；ε是误差项。

2.空间误差模型 （SEM）。

SEM模型主要用于研究地区之间空间相关性通过误差项的结构关联实现的情形，其空间相关性体现在误差项的空间滞后项上，SEM模型的一般形式为：

其中：Wε是其他地区误差项的加权平均值，即误差的空间滞后项；ρ是空间自相关系数，度量其他地区的误差冲击对本地区因变量的影响程度；φ是误差项的扰动项；其余参数含义同SAR模型。

3.空间杜宾模型 （SDM）。

一般来说，在使用空间计量模型之前，首先通过LM检验确定是否适用SAR模型或者SEM模型。然而，这种方法的缺点是，当两种模型均适用时，无法判断哪个模型更合适。为了解决这个问题，LeSage和Pace （2009）［14］提出空间杜宾模型 （SDM）， 他们认为，当SAR模型和SEM模型均适用时，应该使用SDM模型。SDM模型的一般形式为：

其中：WX是控制变量的空间滞后项，度量其他地区特征的加权平均值；θ是控制变量空间滞后项的系数；其余参数含义同SAR模型。当θ＝0，或者θ＋ρβ＝0时，SDM模型分别被简化为SAR模型和SEM模型，因此SDM模型是更一般的模型。

（二）实证模型构建和估计方法

国内现有文章大部分采用SAR模型或者SEM模型进行实证分析，且选择过程比较随意，往往并不给出模型选择的解释。与之不同的是，本文根据理论模型选择实证模型，因此模型选择更为合理。

1.检验实证假设1和假设2的模型。

根据式 （9）、（17） 和 （19），影响地方政府土地出让价格 （收入）的因素包括：其他地方政府土地出让价格 （收入）、本地区特征、其他地区特征以及本地政府对土地出让收入的重视程度。SAR模型和SEM模型只考虑本地区特征，SDM模型既考虑本地区特征，又考虑其他地区特征，因此本文选择SDM模型进行建模；此外，LM检验也支持使用SDM模型 （见下文实证部分）。

2.检验实证假设3的模型。

本文假设3提出，同省份城市之间 “土地引资”和 “土地财政”的竞争程度高于异省份城市之间。为了对其进行检验，需要同时求出同省份城市和异省份城市之间的竞争程度，普通的SDM模型无法满足要求，因此，本文构建如下两区制SDM模型：

其中：W1，W2分别是同省份城市之间和异省份城市之间的空间权重矩阵；ρ1、ρ2分别表示同省份其他城市和异省份城市因变量的空间滞后项对本地区因变量的影响；θ1、θ2分别是同省份其他城市特征和异省份城市特征的回归系数；其余变量含义同SDM模型。

3.检验实证假设4的模型。

本文假设4提出，地方政府 “土地引资”和 “土地财政”的竞争程度受本地区特征、其他地区特征等因素的影响。普通SDM模型无法满足要求，为了对其进行检验，本文在SDM模型中加入了交叉项，具体形式为：

其中：X×WY是本地区特征与其他地区因变量的交叉项，WX×WY是其他地区特征与其他地区因变量的交叉项，因此λ1和λ2分别表示本地区特征、其他地区特征对因变量空间相关性的影响；其余参数含义同SDM模型。实证中，本文将地方政府对土地出让收入的重视程度作为本地区特征加入到矩阵X中，因此不必另外设置变量。

4.空间权重矩阵选取。

上文构建了本文的实证模型，这里对空间权重矩阵进行具体说明。根据假设1和假设2，地方政府“土地引资”和 “土地财政”的竞争效应主要存在于地理位置相近或者经济发展水平相近的地区之间，因此本文采用地理权重矩阵Wg和经济权重矩阵We分别进行分析，其具体表达式为：

其中，dij是i地区和j地区的地理距离，GDPi是观察期内i地区GDP的平均值。

当使用两区制SDM模型时，同省份地区之间的空间权重矩阵 （W1）和异省份地区之间的空间权重矩阵 （W2）分别为：

其中Wij是空间权重矩阵Wg或者We的元素。

5.估计方法。

SDM模型中因变量空间滞后项的存在违背了传统计量模型中解释变量严格外生的假设，因此OLS方法必然导致有偏估计， Lee和 Yu （2010）［15］、Elhorst （2012）［16］认为， 采用拟极大似然法 （QMLE）可以得到参数的一致估计，本文使用Elhorst的空间计量经济学matlab工具包对SDM模型进行估计。

（三）指标选取与数据来源

1.因变量 （Y）。

“土地引资”的竞争主要通过协议出让价格进行，因此，研究地方政府 “土地引资”竞争时，因变量为协议出让价格。“土地财政”的竞争有两种表现形式，分别是 “招拍挂”出让价格和 “招拍挂”出让收入两方面，因此，当研究地方政府 “土地财政”的竞争时，因变量为 “招拍挂”出让价格和 “招拍挂”出让收入。此外，为了实证的完整性，以及与其他文献的对比，本文将协议土地出让收入也作为一个因变量。以上4个因变量均取对数形式，《中国国土资源统计年鉴》仅给出了各城市土地出让面积和成交价款，土地出让价格用成交价款除以出让面积计算得到。

2.控制变量 （X）。

控制变量用来描述地区特征，参考李郇等（2013）［8］的方法，本文选择了6个控制变量。

（1）协议出让面积占比。

协议出让面积占比等于土地协议出让面积除以总出让面积，用来表示地方政府的土地出让偏好。协议出让面积占比越高表示地方政府越倾向于以协议方式出让土地，地方政府的倾向显然会影响土地出让价格。

（2） 人均 GDP。

人均GDP衡量地区经济发展水平，考察地区经济发展水平对土地出让价格和收入的影响，本文对其取对数形式。

（3）开放程度。

开放程度等于外商直接投资 （FDI）除以社会固定资产投资，衡量地区对外开放程度。由于企业投资中有部分是外商投资，因此本文将开放程度作为一个控制变量。

（4）第二产业占比。

第二产业占比衡量地区的经济结构，由于协议出让的土地主要是用于工业生产，属于第二产业，“招拍挂”土地主要用于房地产建设，属于第三产业，因此，地区的经济结构应该对土地出让价格和收入产生影响。

（5）人均房地产开发投资额。

人均房地产开发投资额衡量地区房地产行业发展状况。土地的 “招拍挂”出让与房地产行业密切相关，因此本文将房地产因素纳入考虑范围，并对其采用对数处理。

（6）预算内财政缺口。

预算内财政缺口采用如下形式：（预算内财政支出－预算内财政收入）／预算内财政收入，用来衡量地区财政状况。预算内财政缺口越大表明地方政府财政状况越差，从而越重视土地出让收入。因此预算内财政缺口可以作为地方政府对土地出让收入的重视程度的代理变量。考虑到当年财政缺口往往对下一年土地出让产生影响，本文采用滞后一年的处理。

3.数据来源。

本文研究的对象是我国281个地级市，由于国有土地经营权掌握在市一级政府手里，土地经营权由市一级政府决定，因此以地级市为研究对象可以更好地刻画地方政府土地出让行为的竞争效应。《中国国土资源年鉴》没有2002年之前的土地协议出让和招拍挂出让的数据，本文的数据观测期为2003—2013年，所有数据全部来自于 《中国城市统计年鉴》和 《中国国土资源年鉴》。指标选取和数据来源的汇总见表1。

表1 指标选取和数据来源汇总表

四、实证结果分析

根据第三部分构建的实证模型，本文对第二部分提出的四个实证假设进行检验，以下为具体结果。

1.模型选择。

在运用SDM模型实证检验之前，本文先对普通面板模型的残差进行LM检验，看是否适用SAR模型或者SEM模型，检验结果见表2。

表2 是否适用SAR模型或者SEM模型的LM检验结果

从表2可以看出，在地理权重下，对四种因变量的模型分别做LM检验，其统计量均支持SAR模型和SEM模型。因此，根据LeSage和Pace（2009）［14］的观点，当SAR模型和SEM模型均适用时，应当采用SDM模型，这验证了本文使用SDM模型的科学性。相反，在经济权重下，四种模型的LM检验结果均拒绝采用SAR模型和SEM模型，表明在经济权重下，土地出让价格和收入的空间相关性不显著。

为了确定SDM模型是否含有个体效应或者时间效应，本文采用LR检验，检验结果见表3。

表3 SDM模型是否具有个体效应或者时间效应的LR检验结果

根据表3，LR统计量的检验结果表明，四种因变量的模型均存在个体效应和时间效应。结合表2和表3的结果，本文使用包含个体效应和时间效应的SDM模型对协议价格、协议收入、 “招拍挂”价格、 “招拍挂”收入的空间相关性进行实证检验，空间权重矩阵选择地理权重矩阵。

2.地方政府 “土地引资”和 “土地财政”竞争效应的检验。

根据以上模型选择结果，表4列出地理权重矩阵下SDM模型的回归结果。LM检验表明，经济权重矩阵下，土地出让价格和收入的空间相关性不显著，因此表5不列出经济权重下的具体回归结果，仅仅在最后一行列出了经济权重矩阵下，四种因变量的空间自相关系数。

表4 “土地引资”和 “土地财政”竞争效应的实证结果

续前表

根据表4回归结果，本文得出如下结论：

（1）地理位置相近的城市之间存在 “土地引资”的主动性竞争；经济发展水平相近的城市之间不存在“土地引资”的主动性竞争。

从表4可以看出，地理权重下，协议价格的空间自相关系数ρ为0.117，显著大于0，表明地理位置相近城市协议土地出让价格之间存在显著为正的空间相关性。协议价格主要由地方政府决定，因此，协议价格的正向空间相关性表明地方政府制定的协议价格之间存在竞争，即地方政府之间存在 “土地引资”的主动性竞争。当距离相近的其他地方政府以低价出让土地吸引投资时，本地政府为了争取企业投资，也会以低价出让土地。产生这一结果的原因是：选址是企业进行工厂建设的重要考虑因素，选址好可以有效节约运输成本，提高利润。在选址时，企业常常挑选相近几个城市作为备选的地址，综合考虑各地区的生产成本，最后选择在企业获得最大利润的城市建设工厂，这种选择模式导致地理位置相近的城市之间竞相以低价和相配套的基础设施吸引企业的投资，进而形成了 “土地引资”的主动性竞争。

在经济权重下，协议价格的空间自相关系数ρ不显著，表明经济发展水平相近的城市之间不存在“土地引资”的主动性竞争。本文认为主要原因是经济发展水平相近的城市分布广泛，城市之间可能相隔万里，企业在选址时往往首先选择大概的区域，然后在其中选择最合适的城市建设工厂，而不会在相隔较远的城市之间进行选择，从而，导致经济发展水平相近的城市之间不存在 “土地引资”的主动性竞争。

该结果检验了本文的假设1。

（2）地理位置相近城市之间存在 “土地财政”的被动性竞争；经济发展水平相近的城市之间不存在“土地财政”的被动性竞争。

描述 “土地财政”的两个指标是 “招拍挂”价格、“招拍挂”收入，根据表4，地理权重下，它们的空间自相关系数ρ均显著大于0，表明 “招拍挂”价格和 “招拍挂”收入分别与距离相近城市的 “招拍挂”价格和 “招拍挂”收入成正相关。尽管地方政府无法制定 “招拍挂”价格，但是当距离相近的城市土地 “招拍挂”价格上升时，在市场机制作用下，本地区 “招拍挂”价格也会上升，即价格会在距离相近的城市之间传导。相应地，地方政府的 “招拍挂”收入也会在相近城市的之间传导，从而导致地理位置相近城市之间存在 “土地财政”的被动性竞争。“土地财政”竞争效应背后的原因是地方政府经济发展的竞速。无论出于晋升激励，还是提高本地区福利，地方官员都有强烈动机发展地方经济。地理位置相近的城市往往出于同一省份，考核指标类似，常常被作为比较的对象，因此，地理位置相近城市的地方政府之间存在经济发展的竞争，20世纪以来，“土地财政”是推动经济发展的主要动力，从而地理位置相近城市之间存在 “土地财政”的被动性竞争。

在经济权重下，“招拍挂”价格、“招拍挂”收入的空间自相关系数ρ均不显著，表明经济发展水平相近的城市之间不存在 “土地财政”的被动性竞争。原因是经济发展水平相近的城市可能相隔万里，彼此之间不存在政治晋升的竞争，经济发展的竞争程度较弱。此外，经济发展水平相近的城市产业结构不尽相同，各自的发展模型也千差万别，进一步削弱彼此之间经济发展的竞争程度，导致经济发展水平相近的城市之间不存在 “土地财政”的被动性竞争。

该结果检验了本文的假设2。

3.同省份城市与异省份城市 “土地引资”和“土地财政”竞争程度的比较。

为了进一步检验本文实证假设3，即无论是 “土地引资”还是 “土地财政”，同省份城市之间的竞争程度都高于异省份城市之间。本文使用两区制SDM模型进行估计，结果见表5。此处仅用到同省份和异省份的空间自相关系数ρ1、ρ2，因此为了节省篇幅，略去其他系数的估计结果。

表5 两区制SDM模型的估计结果

根据表5，本文得到以下结论：

（1）同省份城市之间的 “土地引资”的竞争程度大于异省份城市之间。

由表5可知，同省份城市协议价格之间的空间自相关系数为0.067，在1%的水平下显著不为0；异省份城市协议价格之间的空间自相关系数为0.062，且不显著。从而可知，同省份城市之间协议价格的空间相关性要大于异省份城市之间，即地方政府在进行“土地引资”时，主要与同省份其他城市竞争，较少地与异省份城市竞争。原因是，在中国特色的政治体制下，同省份城市政府之间存在政治晋升的竞争，经济发展好坏是决定政治晋升的重要指标。吸引企业投资既能够提高本地GDP又能够减缓同省份其他城市的发展，可谓一举两得，因此，各地政府与同省份其他城市政府在 “土地引资”方面的竞争非常激烈。相反，异省份城市之间不存在政治晋升的竞争，从而在 “土地引资”的竞争程度较弱。

（2）同省份城市之间 “土地财政”的竞争程度大于异省份城市之间。

根据表5，同省份城市 “招拍挂”价格之间的空间自相关系数为0.204，在1%的水平下显著不为0；异省份城市之间的空间自相关系数为0.158，在10%的水平下显著不为0。无论是大小还是显著程度，同省份城市“招拍挂”价格之间的相关性都大于异省份城市之间。原因是，“招拍挂”出让的主要是商住用地，由于地理位置更接近，同省份城市的经济发展水平、城市化率、服务业发达程度的相似性要高于异省份城市之间，因此“招拍挂”土地出让价格在同省份城市之间的传导程度大于异省份城市之间同省份城市之间。

与 “招拍挂”价格类似，无论是大小还是显著程度，同省份城市 “招拍挂”收入的相关性都大于异省份城市之间。原因与 “土地引资”类似，为了政治晋升，同省份城市经济发展的竞争比异省份城市的竞争激烈，21世纪以来，“土地财政”是推动地方经济的发动机，经济发展的竞争体现在 “土地财政”的竞争中。此外，经过 “分税制”改革后，“土地财政”日渐成为地方政府弥补财政缺口的主要手段，财政状况的好坏也是政治晋升的考核指标之一，从而加剧了同省城市程度 “土地财政”的竞争程度。

综合考虑 “招拍挂”价格和 “招拍挂”收入，同省份城市之间 “土地财政”的竞争程度大于异省份城市之间。结合同省份城市之间 “土地引资”的竞争程度大于异省份城市之间，实证假设3得到检验。

4.“土地引资”和 “土地财政”竞争程度的影响因素分析。

本文采用用含有交叉项的SDM模型检验假设4，实证结果见表6，此处仅用到交叉项的系数，因此为了节省篇幅表6仅列出交叉项的系数。

表6 含有交叉项的SDM模型估计结果

根据表6，本文得到以下结论：

（1）影响地方政府 “土地引资”竞争程度的因素包括：本地区协议面积占比、人均产出、预算内财政缺口，其他地区协议面积占比、开放程度、第二产业占比。

根据表6，因变量为协议价格时，所有交叉项中本地区协议面积占比、人均产出、预算内财政缺口、其他地区协议面积占比、开放程度、第二产业占比这6个交叉项的系数是显著的，因此这6个因素影响地方政府 “土地引资”竞争程度。具体来说，本地区协议面积占比越大，地方政府与其他地区政府 “土地引资”的竞争程度越小，原因是本地区协议面积占比越大，地方政府引资能力越强，从而可以更少地参与引资竞争。本地区人均产出越高，地方政府与其他地区政府 “土地引资”的竞争程度越小，原因是本地区人均产出越高，则经济水平越高，地方政府通过激烈的招商引资竞争发展地方经济的压力越小，从而与其他地区政府 “土地引资”的竞争程度越小。本地区预算内财政缺口越高，地方政府与其他地区政府 “土地引资”的竞争程度越小，原因是预算内财政缺口越大，地方政府对土地出让收入越重视，从而越不愿意以低价出让土地，从而越少参与引资竞争。其他地区协议面积占比越大，地方政府与其他地区政府 “土地引资”的竞争程度越大，原因是其他地区协议面积占比越大表明其他地区引资能力越强，为了虎口夺食，本地区不得不更多地参与引资竞争。其他地区开放程度越高，地方政府与其他地区政府 “土地引资”的竞争程度越小，原因是其他地区开放程度越高，表明其他地区外商直接投资越多，可能是因为其他地区有得天独厚的比较优势，比如沿海城市，从而本地区不得不较少地与这些城市竞争。其他地区第二产业占比越高，地方政府与其他地区政府 “土地引资”的竞争程度越小，原因与开放程度类似，其他地区第二产业占比越高表明其他地区工业发展水平越好，可能是因为其他地区有比较优势，比如铁路枢纽城市，从而本地区不得不较少地与这些城市竞争。

综上所述，影响地方政府 “土地引资”竞争程度的因素包括：本地区协议面积占比、人均产出、预算内财政缺口，其他地区协议面积占比、开放程度、第二产业占比。特别需要指出的是本地区预算内财政缺口越高，则地方政府越重视土地出让收入，从而本地区预算内财政缺口可以作为地方政府对土地出让收入重视程度的代理变量。本地区预算内财政缺口越高，地方政府与其他地区政府 “土地引资”的竞争程度越小，表明地方政府越重视土地出让收入，地方政府与其他地区政府 “土地引资”的竞争程度越小，检验了实证假设4中的部分结论。

（2）“土地财政”的竞争程度受本地区特征、其他地区特征影响。

根据表6，当因变量是 “招拍挂”价格时，所有的交叉项中，本地区协议面积占比、第二产业占比、人均房地产开发投资额，其他地区协议面积占比，共4个交叉项系数是显著的。当因变量是 “招拍挂”收入时，本地区协议面积占比、第二产业占比、人均房地产开发投资额、预算内财政缺口，其他地区开放程度、预算内财政缺口，共6个交叉项系数是显著的。从而，不论从 “招拍挂”价格还是 “招拍挂”收入来看，“土地财政”的竞争程度既受本地区特征又受其他地区特征影响，本文在此不对每个因素一一进行分析。

以上结果证明了本文的实证假设4。同时表明，地方政府在进行 “土地引资”和 “土地财政”的竞争时，不是盲目地竞争，而是综合考虑当地特征和与之竞争的其他地区特征，制定合理的竞争方案，以更好地发展地方经济。

五、结论

本文通过构建理论模型，从 “土地引资”和“土地财政”两个角度分析了地方政府土地出让行为的竞争效应，并用SDM模型、两区制SDM模型和加入交叉项的SDM模型进行实证检验。实证结果表明，为了发展地方经济，地理位置相近城市间存在 “土地引资”的主动性竞争和 “土地财政”的被动性竞争，而经济发展水平相近的城市间不存在 “土地引资”的主动性竞争和 “土地财政”的被动性竞争。由于政治晋升的激励，同省份城市之间的 “土地引资”和 “土地财政”的竞争程度大于异省份城市之间。“土地引资”和 “土地财政”的竞争程度既受本地区特征的影响又受到其他地区特征的影响，且地方政府越重视土地出让收入，“土地引资”的竞争程度越小。

地方政府 “土地引资”的竞争的背后是地方官员的晋升激励，造成地方政府的 “区域竞次”行为。这种以地方政府通过压低土地、劳工乃至环境价格为基础的高消耗、高污染的经济发展模式，导致我国制造业投资过多，并形成过剩的生产能力。地方政府“土地财政”的竞争导致商住用地的出让价格越来越高，从而推高房地产的价格，可能会形成资产泡沫，给宏观经济增加不稳定的因素。要解决这些问题，必须通过制度改革，包括征地支付、环保制度乃至能源方面的深入改革。习近平总书记2015年提出的 “供给侧改革”给中国经济发展指明了方向；此外，还可以通过 “一带一路”向国外输出生产力，进一步消化国内的剩余产能。

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