中非渔业合作如何摆脱无序

覃胜勇

渔民是涉海事务中最难以预测和控制的群体。中国应当建立更系统、科学、严格和独立的监管机制，以免远洋渔业企业绑架外交，令渔业问题上升为未来国际和区域政治的敏感话题。

在南非当地法庭6月15日二审完毕后，3艘被扣押的中国渔船（福远渔7880号、7881号和润达617号）及上百名船员，预计在为“无通报进入南非海域”、“未停船接受检查”缴纳罚款后，将平安返航。稍早前，被南非扣押23天的“鲁黄远渔186”号渔船，在因“未持有捕鱼围网许可”和“未配备油类记录簿”被南非方面处罚后，已获准告别开普敦港。

南非共和国自1961年成立以来，一直将西非当作其“后院”，并将南部非洲的问题视为本国之责任。近来中国渔船频在南非被扣，一定程度上是受少数本国渔船在西非的非法捕捞行为的连累。因此，要促进中南、中非渔业合作，中国须在遵守国际法规的基础之上，完善并执行好自身的远洋渔业法规，对近几年渔业大规模“走出去”所带来的问题进行规制。

中国远洋渔船非洲淘金

非洲尽管海产资源非常丰富，但受资金、捕捞设备和技术的限制，海洋捕捞业总体并不发达。很多区外国家都通过与当地政府或公司合作的方式进入非洲水域捕捞，最多的时候在非洲海域同时有上万艘大小渔船在进行捕捞作业。

非洲是中国最早开展远洋渔业合作的地区。1985年3月，中国13艘渔船组成的第一支远洋渔业船队开赴西非海域，揭开了中非渔业合作的序幕。如今，中国在非洲开展渔业合作的对象国近20个，参与的中方渔船有500多艘；BBC称，在中国从海外所得的渔业产品中，有2/3来自非洲水域。

从中非渔业合作角度看，中国企业不仅是在捕捞当地的海洋渔业资源，而且在入渔国投资兴建冷库、码头、加工厂等渔业基础设施，雇佣当地人员，为当地人开展技能培训（如为几内亚比绍培训捕捞人才上千名，为摩洛哥培养大批捕捞和船舶修理人员），按时交纳营业税、入渔费、资源补偿费、出口税和附加税费等各种税费，积极融入并促进当地经济发展，甚至还解决了某些国家的百姓“吃鱼难”问题，因此受到大多数所在国家的欢迎。

多年来，中国政府全面履行负责任渔业国家义务，根据《中华人民共和国渔业法》和《远洋渔业管理规定》建立了一整套远洋渔业管理制度，对发生违法违规行为的企业和渔船进行严厉处罚。赴非洲作业的中国渔船，须事先获得中国政府批准，同时获得入渔国政府发放的捕捞许可证，方可在相关国家海域作业。

2012年中国远洋捕鱼战略升级。当年中国首次出台远洋渔船更新改造项目投资补助政策，浙江、山东等沿海渔业大省也出台了相关地方政策，支持渔企“走出去”。目前，中国远洋捕鱼船队已经发展成为世界第一。

在中非渔业合作势头良好的情况下，由于管理未能及时跟上渔船增加的速度，也不可避免地暴露出一些问题。比如在西非北部海域的IUU （非法、未报告、不受规范）行为，以及船舶总吨位的造假行为（以减少许可费，并绕过大船捕捞禁令），甚至涉及国有企业中国水产有限公司，影响了中国救援西非埃博拉疫情所带来的正面形象。

公允地说，在西非海域非法捕捞的问题上，有很多国家的渔船涉入，而中国在非洲的渔船只占中国全部远洋渔船的1/5左右，如果渔获量真像有关数据说的那么多，那的确有存疑的地方，但这不意味着中国在非洲大部分合法捕捞的船只，要为此蒙受不白之冤。比如，6月6日获释的“鲁黄远渔186”号渔船，系从中国前往刚果（布）进行合法捕鱼途中，因恶劣天气进入南非水域避险，未曾在南非水域捕鱼，这是经南非多部门联合检查证明的。5月22日起被扣押的3艘载有600吨鱿鱼的中国渔船，则是自西南大西洋公海从事合法远洋渔业生产后返航途中，由于恶劣天气原因被迫进入南非海域的。

中国远洋渔业纠纷溯源

1980年代初，中国就有了《渔业法》。新的远洋渔业管理规定在2003年6月开始实施。与此同时，农业部也要求所有企业派渔船出去必须通过所在地审核，报批农业部，对渔船和企业本身都有一定的要求。然而，国际海域捕鱼作业鱼龙混杂，加上渔业靠财政资金维持、监管落后等深层次的原因，都令远洋捕鱼纠纷有增多的趋势。

中国官方通过燃油补贴、船舶更新改造补贴，以及免除进口税、增值税等措施，鼓励捕鱼企业“走出去”。这一定程度造成了相关企业靠政策而不是提升管理水平吃饭。中国农业部既管资金发放，又管业务审批，还承担监管职责，分身乏术，对涉及国际海域的远洋捕鱼，常常鞭长莫及，需要从可持续渔业发展的角度更新管理原则、策略与目标。

从技术面看，中国当前的监管主要是用渔船监控系统（VMS）报告船位，来判定是否违法。而该系统也存在技术漏洞：由于不是实时自动汇报而是由渔船主动报告，两次报告位置的时间越久，渔船就越容易利用时间间隔进入禁捕区。尽管2014年10月农业部出台了《远洋渔船船位监测管理办法》，改原来的一日两报为4小时一报，但后者也仍然存在漏洞。

基于中非渔业产能合作的长远和整体利益，从国家财政预算补贴渔企“转移过剩产能”，到国家为少数渔船在别国专属经济区违法捕鱼出事兜底，这一中国远洋捕鱼“问题生成链”应当被切断。中国监管当局应该严格审查远洋渔业企业的资质、捕鱼权的获得途径等，并严格规范和监管远洋渔业企业的捕捞行为，避免因为缓解国内产能过剩而产生国际纠纷。

另一方面，也要让非洲国家意识到，包括中国渔业“走出去”在内的“一带一路”建设是一个长期战略，中非海洋合作是经济合作而非经济援助，是互利共赢而非资源掠夺，所以双方都要在看到问题的同时，坚信合作的光明前景，给出时间解决一些不是单靠一方努力就能解决的问题。

我渔船被扣的南非背景

由于本国的环保传统与沿海渔村的普遍贫困，南非政府制定了严格而详细的渔业资源保护法规。但在爱吃鱼、疯捕鱼的南非，渔获量减少和鱼种消失，令当局十分头疼。

据报道，南非商业捕捞与休闲捕捞的近海鱼（又称“绳钓鱼”，因为这些鱼主要以绳钓方式捕捉）已有1/3鱼种的族群数量锐减。南非政府于2000年宣布进入紧急状态，大幅减少商业捕捞执照的核发数量。有40种向来很重要的绳钓鱼都已禁止商业捕捞。就连南非的“国鱼”，也就是以贻贝为食的双帆鱼，也在禁捕之列。

鱼类如果身陷危机，渔业同样在劫难逃。南非自给自足（渔获仅供家庭食用，并不出售）的渔村有一半被界定为“粮食不安全”，因为他们的生计基础岌岌可危。当初，1994年南非开始民主转型时，黑人及有色人种（主要指欧非混血的后裔）取得了捕鱼权。到了2004年，这个族群掌握的商业捕鱼配额已从10年前的不到1%增加到超过60%。但正如绳钓鱼危机所显示的，政府虽然广邀宾客来参加这场吃到饱的盛宴，却没有足够的食物喂饱他们。

更糟的是，这份宾客名单还遗漏了一整群渔人—那些不算自给自足，但也不完全是商业渔民的小规模渔民。对他们而言，被排除在配额过程之外，就像再次被唤起了种族隔离的痛苦回忆。

还有另外一个造成隔离感的因素：海洋保护区。这些零碎的海岸与海床区受到保护，部分完全禁止人类开发。在完美的世界里，它们本该是这些渔民最好的朋友—海洋生物在各个蓝色的庇护所内兴盛繁衍，多出来的再“溢出”到邻近海域，可以提高渔获量。但对许多小规模渔业社区而言，海洋保护区简直是在不平等的伤口上撒盐，尤其如果禁渔区就设在社区附近的话。

尽管南非的渔业资源管理制度极为严格，但由于南非渔政部门不能有效巡逻并管理其渔业资源，因外国拖网渔船入侵（底拖网捕捞技术破坏性最大），南非每年的损失都在60亿兰特（约27亿元人民币）以上。一方面南非社会为保护海洋渔业资源付出巨大代价，另一方面，南非却因为外国渔船的非法捕捞而遭受巨大损失，不断地批评也使得南非渔政管理部门“压力山大”。

此外，与中国将渔业作为一种商业行为不同，在南非，更多的渔民将其作为基本食物来源。因此，生计受限的南非渔民对于近海出现的外国渔船也普遍持有一种特别的排斥心理，因为他们认为外国渔船在掠夺他们的资源，因此，一旦发现，便立即上报。

中非海洋合作向何处去

对于希望在现有国际体系内实现和平崛起的中国来说，处理远洋捕鱼问题不能单纯考虑经济收益，而要纳入系统性的海洋战略，取法先进国家，加强预防和监管措施。

西方发达国家的一大经验是监管力量均衡化。比如，由跨部协调机构主导，联合相关职能部委，在相关国际海事机构集中的区域，成立半官方民间监管组织，集合研究、法律、媒体、社会组织、行政等力量，一方面执行监管、保护和维权，另一方面维护和相关国际组织的日常合作，共同推进渔业可持续发展的规划，共同监督渔船的海外行为。就中国而言，可提升目前挂靠于国土部资源部的国家海洋委员会的职能，改变各部委和地方政府各行其是、以经济发展为主的管理思路。在具体的管理措施上，可以依据现有法律，提高科学管理的水平，比如加强对远洋渔船类型和捕捞类型的管理，同时改进监控技术，提高对捕捞能力和强度的管理。而对于违法企业，公开处理、通报、设立黑名单制度等，都有可改进的空间。

渔民是涉海事务中最难以预测和控制的群体，即便无心肇事，渔业活动也随时可能触发一场危机。然而，渔业也为合作与信心的构建提供了切入点。在舆论压力和环保组织的监督下，同样存在非法捕鱼行为的欧盟国家和韩国，陆续纠正了本国企业的非法捕鱼行为。比如2014年欧盟修订了《共同渔业政策》。另外，欧盟2013年11月以韩国渔船在西非海域非法捕捞和韩国政府的相关惩戒措施不完善为由，将韩国列入“预备非法捕鱼国”，直到17个月后才取消，那时韩国已经更新了监管措施，从而消除了被禁止向欧盟出口海产品的隐患。中国也应当建立更系统、科学、严格和独立的监管机制，以免远洋渔业企业绑架外交，令渔业问题上升为未来国际和区域政治的敏感话题。

为维护我国对海洋渔业资源保育之形象，中国远洋渔业企业还应了解并尊重南非等国特殊的渔业资源管理制度，规范自己的作业动态，从而尽量避免渔业纠纷。建议这类企业在开普敦及西非某地成立渔业合作互助组织，为经过的渔船提供补给与法律援助等服务。在南非的中国外交机构要学习如何与南非的农林渔业部合作，了解其保护海洋的决心和努力方向（如打击鲍鱼偷猎）。中国政府可以参考美国的《格雷法案》，为严打渔业犯罪设立法规基础。此外，目前国际上对鲨鱼等海洋渔业资源保育之要求日渐高涨，基于责任制渔业的精神，中国也适宜设定相应的管理措施。