对未来中国中央与地方关系的思考
——“现代化转型视角下的中央与地方关系研究”之二十九

宣晓伟



智库论坛

对未来中国中央与地方关系的思考
——“现代化转型视角下的中央与地方关系研究”之二十九

宣晓伟

理论家与错误的历史观、不公正的偏见、以及控制着人们的意识形态之战

犹如解除魔咒。

为了让理性之光照亮观念的群山，就应使它们恢复人创造历史时的本来面目。

这种战斗在本性上是孤独的。

——金观涛、刘青峰（2011）

上篇文章谈到，中国未来中央与地方关系的远期应逐渐转向“协商共和制”，而由目前“中央集权制”转向未来的“协商共和制”，显然不是一蹴而就的，更不是推倒重来、大拆大建能够达成的，借用韦伯的话来说，这是一项“费力去缓慢穿透硬木板的工作”。所以，怎样从纷繁复杂的现实和各种各样的举措中选择一个突破口，抓住牛鼻子，起到牵一发而动全身的作用，是极为关键的。有三个标准可帮助来选择这个突破口：一是现有矛盾最为尖锐和突出；二是大家共识最多；三是目前可以采取措施并开展行动，而推进“中央与地方关系法治化”最能符合上述的标准。

为什么要把“中央与地方关系法治化”作为突破口

宣晓伟，经济学博士，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员

首先，“中央与地方关系的法治化”是由“集权制”转向“共和制”的应有之义和重要前提。共和制的根本要求是对各个主体的权利加以明显界定，这显然离不开法治化的过程，权利的明确界定只能通过司法的形式来进行，中央与地方关系的法治化是迈向“协商共和制”的必由之路。

其次，“中央与地方关系的法治化”是迈向“共和制”其他举措的根本保障。“协商共和制”其他领域的制度建构和相关举措，无论是中央能力加强、还是地方自治推行等，无一不需要规范化、法治化做保障，没有规矩不成方圆，“协商共和制”各项制度的建立，都需要法治化的保驾护航。

再次，目前中央与地方关系中最为突出的矛盾就是两者权责不清、名实不符，从而陷入“集权放权”的困局。而要分清中央与地方的权责关系，不是简单的上收下放、合并分开，而是一个漫长的相互博弈过程，它只有通过司法途径、通过案例判决的方式才能较好地解决。

最后，当前正是推进中央与地方关系法治化的良机。一方面国家治理体系和治理能力现代化的提出，已经暗含着对中央与地方关系法治化的明确要求。另一方面，目前推行“简政放权”、实行“权力清单”“产业负面清单”等政策，开展“产能过剩”“大气雾霾”等治理，无一不牵涉中央与地方的法治化问题，这正是加快中央与地方关系法治化的良好契机。

推进“中央与地方关系法治化”所面临的困难

然而，“中央与地方关系法治化”从来都是知易行难。事实上，早在1995年江泽民同志在《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》讲话中就明确提出：“应抓紧合理划分中央与地方经济管理权限，明确各自的事权、财权和决策权，做到权力和责任相统一，并力求规范化、法制化。”尽管当时用的是“法制化”而非“法治化”，但意思是一致的。从1995年到现在，已经近二十年过去了，我们依然在探讨如何加快推进中央与地方关系的法治化。

事实上，在讨论中央与地方关系的法治化时，意味着当中央与地方、地方与地方发生纠纷时，希望能用一种公开化、规范化的方式来加以解决。然而在中央集权制下，中央对地方、上级对下级都有着绝对的名义权威，双方根本没有在公开场合打官司的理由和可能；即使也许有地方愿意尝试，也根本没有司法机构和司法人员适合审理，最高法院能够有权力判中央政府败诉吗？或者它有权力介入两个省之间的纠纷吗？实际上，即使在美国的司法诉讼中，法院也是竭力避免在两个政府机构之间进行判决，而尽量远离可能的政治纠纷。

所以，推进中央与地方关系的法治化，远远不仅是制定一些法律、然后加以严格执行而已。法治的展开首先是要有权力的界定和制衡、以及各方相争不下后的司法需要。西方法治传统的最终确立是教皇和皇帝、皇帝与贵族等各种势力相互斗争的产物，它是各方力量在势均力敌的博弈后不得不采取的方式和结果。其次，法治的展开还需要整个社会对法治的信仰、以及漫长的司法实践所熏陶出的法律文化和习俗。即便在已经将联邦宪法和大法官某种意义神圣化的美国，也不是没有过对联邦最高法院判决的不屑一顾，例如在美国银行中即使最高法院判决马里兰州败诉，其他州仍然无视最高法院判决，对美国银行征税，美国同样也碰到过不止一次的宪政危机（参见任东来等《美国宪政历程——影响美国的25个司法大案》，中国法制出版社，2004）。法治能够在当前的美国取得如此的成就，是一系列因素综合作用的结果。

因此，尽管当前对于推进中央与地方关系法治化有着种种有利条件和良好的契机，但我们也不能太乐观，而是要理性、谨慎地设计并推进相关的工作。

图/中新社

“中央与地方关系法治化”的具体展开

推进“中央与地方关系法治化”，应该遵循先易后难、积小成大、循序渐进的原则，现在法治较容易介入、也可以介入的地方入手，慢慢培养起对司法的信任和用司法解决问题的习惯。

首先，要大力加强司法的独立性。这种独立性表现在两个方面，首先是法官判案的独立性，推进审批独立和审批公开。应该加快法院的去行政化，法官和医生是最为专业化的职业，需要“建立符合职业特点的司法人员管理制度”“完善司法人员分类管理制度”，使得法官真正由具有专业素质的人员来担任，与此同时要借鉴国外的有益经验，建立法官的终身制。其次是法院相对于地方的独立性，目前已经明确提出“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，但光在省级层面加强法院的独立性还不够。对于跨省、跨地区的案件，应该明确由最高法院设立巡回法院和上诉法院来审理，涉及全国层面和跨地区层面事务的司法权的中央化是中央与地方关系法治化的重要一步，也是加强司法的独立性的重要举措（参见王旭“论司法权的中央化”，《战略与管理》，第5期，2001）。

司法独立性是推进中央与地方关系法治化的前提，只有加强司法的独立性，才能保证司法的公正性，才能培养人们对于司法的信赖和信仰。

其次，由最高法院设立巡回法院和上诉法院来审理跨省、以及省内涉及中央法规执行的案件。当前中央与地方关系的难点是地方保护主义猖獗、以及地方条例违反中央法规的问题。由于采取的是属地化管理的原则，所以外地企业打地方保护主义的官司几乎很难有胜诉的可能，所以可以借鉴美国的经验，由中央的法院系统接受相关企业的诉讼来审理这种官司，利用判例法的原则来间接规范中央和地方之间的关系。此外，地方土政策与中央法规打架也是经常发生的情况，同样中央的巡回法院和上诉法院也可以受理相关企业的诉讼，来间接地规范地方政府的行为。

由于地方保护主义和地方土政策违反中央法规的问题，相对比较简单、是非也较为清楚，而且中央系统的法院介入，会有较高的权威性和执行力，所以是司法一开始比较适合介入的领域。当然，如果中央系统的法院判决后，地方政府拒不执行或者阳奉阴违，就需要中央政府的行政干预，给予相关责任人的行政处罚，这样经过几个案例后，就可以逐渐树立起中央系统的法院在地方的威信。通过介入地方保护主义等案例，法院系统可以慢慢培养起人才、积累起经验、培养起信任，为以后发挥更大的作用打下基础。

再次，制定相关的《中央与地方关系法》，在行政系统内部设立相应的司法机构，条件成熟时可以在最高法院下设立宪法法院，负责终审中央与地方的纠纷。《中央与地方关系法》最关键的部分是确定地方自治的相关权力，在原则上划定中央与地方的界限；行政系统内的“中央与地方关系仲裁委员会”是处理一般性的中央与地方、地方与地方之间纠纷的司法仲裁机构，而更重要的案件可交由宪法法院来加以审理。

结语

至此，本系列文章对中央与地方关系的古今中外做了一番极为粗疏的考察。首先，认识到中国目前在处理中央与地方关系所遇到的问题，其实有着深刻的历史根源，当前的“治乱循环”与历史上的“周期循环”有着逻辑上的一致性，都反映的是中央集权制下的“集权和放权”的两难。

其次，文章采用了一个中央与地方关系的分析框架，来分析影响中央与地方关系制度安排的变迁，尤其关注观念系统的演变对制度的影响。

再次，研究对西方国家如何达到较为满意的中央与地方关系进行了分析。注意到它的观念支撑来自“救赎”和“求知”两大文明传统，又在现代化转型过程中形成了人权、自由、民主、法治等现代价值观念。而西方国家在迈向现代国家的过程中，各有各的道路，由此形成的中央与地方关系安排也是多种多样的。研究重点分析了以美国为代表的复合共和制和司法调节模式、以及德国的参与联邦制和协商民主模式。

文章接着对中国传统王朝中央集权制的观念系统、制度安排和实际运行进行了讨论。认为在各大文明的传统社会中，中国的“中央集权制”是理念支撑最为稳固、制度设计最为精巧、运行最为良好的体制之一，但也暴露出混淆“心志伦理”和“责任伦理”、难以产生对统治者的有效约束，以及“公私不分”“法治不彰”“名实不符”“陋规横行”等一系列严重的问题。中央集权制严格的等级制度，难以适应时代的发展和平等的要求，无法促进老百姓福祉的真正改善。

文章再对建国以后的中央集权制进行了讨论。探究中国化的马克思主义是如何成为其背后的观念支撑。政绩合法观、爱国主义和民族主义如何成为革命道德解体后最重要的合法性来源。研究认为，建国以后的中央集权制是中国现代化转型中的阶段性产物，它在维护国家统一、开展现代化建设等方面发挥了巨大的作用，但并不能真正适应中国国家治理体系现代化的未来要求。

最后，文章认为“协商共和制”将是中国中央与地方关系制度安排演进的远期蓝图，并提出了求仁传统的回归、法理权威的获得、中央能力的加强、地方自治的开展等一系列制度举措，而近期应将中央与地方关系法治化作为突破口，以逐步推动中央与地方关系向着“协商共和制”的方向迈进。

显然，对于中央与地方关系这样一个宏伟命题，上述的探讨是挂一漏万的，本系列文章试图抓住中国中央集权制演变的主线，看它的观念系统、制度安排和实际运作等方面是如何变迁的，并与西方社会作一对比，从而提出一些未来的改革设想。这些设想目前还是极其初步的、极其简陋的。文章中已经提到，任何具体改革的推进在现实过程中必然是非常复杂的，中央与地方关系的调整亦是如此，目前只是提出了非常粗略的设想，这些想法需要在更为具体的领域中得到检验、充实和修正，需要选择中央与地方关系的更具体领域展开探讨，这将是进一步研究的内容。（下）