上海自贸区负面清单管理模式探析

魏晓雁，郑晓妹，吴大器

（1.上海金融学院，上海 201209；2.上海师范大学 计算机系，上海 200234）

上海自贸区负面清单管理模式探析

魏晓雁1，郑晓妹2，吴大器1

（1.上海金融学院，上海 201209；2.上海师范大学 计算机系，上海 200234）

以负面清单管理为主要特征的投资协定已经逐渐成为国际贸易谈判和规则制定的新趋势，世界上至少有77个国家采取了这种模式。上海自贸区的负面清单管理模式，是在世界贸易格局迅速重构背景下与国际接轨的必要之举。目前，负面清单已经推出了3版，内容更趋简化，限制重点也更加清晰，后续还将推出更新版本。负面清单拟定阶段如何权衡、实施效果如何评价，有必要探讨相应的科学分析评价及风险控制等方面的方法，为今后的版本更新提供科学依据。

上海自贸区；负面清单管理；决策分析；效果分析

［DOI］10.3969/j.issn.1007-5097.2016.05.006

一、引　言

上海自贸区（China（Shanghai）Pilot Free Trade Zone）是经国务院批准设立的第一个区域性自由贸易园区，2013年9月29日正式挂牌，2014年12月扩区，由原先的28.78平方公里扩到120.72平方公里。成立以来，为了吸引外资，发展经济，自贸区已经推出了2013年版、2014年版和2015年版3版负面清单，清单内容不断调整，所列内容更加切合自贸区的发展实际。

负面清单管理模式近年来在国际投资领域使用比较广泛，通过禁止、限制性条款在鼓励、引导、筛选外资以及提高外资进入速度等方面发挥作用。准入前国民待遇的概念已经逐渐成型，但是与之相应的负面清单目前还没有统一标准。而且，由于各国的经济发展水平不同，国情差异较大，负面清单的内容很难制定统一的模板。通常，负面清单的制定是以东道国的相关法律法规为基础，并综合考虑国际贸易谈判以及开放市场与敏感产业保护的权衡等方面问题的基础上形成的。因此，与之相应的负面清单管理是一个多层次、多角度的综合性问题。不仅需要在拟定清单内容上慎重缜密，还需要对实施过程进行实时监督，及时发现问题，以备调整新一轮清单。针对清单的制定、实施可以设计相应的决策方法、步骤进行分析研究，使决策过程操作性更强，决策更具科学性，风险水平适度。

上海自贸区是“试验区”，其出台的负面清单不是一成不变的，有一个不断调整修订的过程。负面清单所列的行业门类取消或保留，取消的先后顺序及时机选择等方面的问题，事关全局，需要慎重考虑，科学决策。

二、负面清单管理模式研究综述

负面清单管理模式，是一个国家在引进外资的过程中，对某些与国民待遇不符的管理措施，以清单形式公开列明；明确企业不能投资的领域和产业，从而在开放市场的同时，保护部分敏感产业。实施负面清单管理制度可以防止政府官员在投资审批和许可的过程中临时性的决定或自由裁量权，给投资者提供更大的确定性［1］。负面清单模式体现了政府规制理念和方法的进步，从以市场准入的审批与限制为主，到以市场准入的规制为主；从积极干预转变为通过法律手段规制［2］。同时，这种管理模式还可以让外资企业在进入前先对照清单实行自检，对其中不符合要求的部分进行整改，从而提高外资进入的效率。

美国在20世纪80年代最早使用了列表形式的“负面清单”，通过签订双边投资协定（BIT）和自由贸易协定（FTA）在全球范围内推行外商投资负面清单管理模式，并已成为衡量贸易自由化和一国经济开放程度的有用基准。欧盟则主要以“正面清单”的形式对外签署双边与多边投资协定。上海自贸区负面清单管理模式则塑造了中国未来的外国投资环境［3］，为中国其他自贸区提供了经验，也为中国未来的外国投资提供了规制框架［4］。但是，我国负面清单模式还处于摸索阶段，特别管理措施存在缺乏国内法律法规支撑、措施过于繁杂、透明度低、可操作性不强、行业分类未与国际接轨等方面的问题［5］。我国对经济组织共分为18个行业门类，2015年版负面清单列举了16个行业门类，除了“住宿与餐饮业”和“居民服务与其他服务业”两个门类未列入负面清单外，其他的诸如“农、林、牧、渔业”、“制造业”、“批发和零售业”、“交通运输业”、“仓储和邮政业”、“信息传输、软件和信息技术服务业”、“金融业”等都列入了清单。

负面清单管理模式的核心是对列入清单内容的取舍问题，但是放弃的内容将会产生多大的风险，在没有经过经济测试或实践检验之前谁也无法预料。因此，负面清单拟定时需要在分析统筹的基础上，科学决策；实施后，则需要根据实际情况进行调整修订。负面清单的内容直接关系到东道国的开放程度和对外资的吸引力；如果内容过长，限制过多，就会影响外国投资者的投资热情；但是如果内容过短，该限制的没有限制，东道国可能会面临更多的风险。因此，清单内容的取舍是一个博弈均衡的结果。美国、澳大利亚等发达国家负面清单中对制造业领域限制较少，如美国仅列入了核能和矿业两个产业，澳大利亚负面清单的行业则以服务业为主，此外仅将渔业与珍珠业、采矿业列入。韩国仅将生物制品、电力、天然气、印刷、农业和畜牧业列入其工业领域清单中［6］。日本在日澳FTA的负面清单中则对造船和船舶发动机、制药业、皮革制造、矿业、石油工业等制造业领域进行了限制，还列入了供热和供水、建筑业以及农林渔业等。此外，各国在服务业领域主要是将金融、运输、通信、广播和专业服务等列入清单［7］。

中国（上海）自由贸易试验区总体方案指出，自贸区要积极推进服务业扩大开放和外商投资管理体制改革，大力发展总部经济和新型贸易业态，加快探索资本项目可兑换和金融服务业全面开放，探索建立货物状态分类监管模式，努力形成促进投资和创新的政策支持体系，着力培育国际化和法治化的营商环境，力争建设成为具有国际水准的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区，为我国扩大开放和深化改革探索新思路和新途径，更好地为全国服务。可以看出，上海自贸区的试验重点集中在金融、投资以及物流等领域。因此，为了吸引外资向重点行业投资，负面清单拟定时应重点关注这些重点领域。

三、上海自贸区负面清单分析

上海自贸区建设是国家战略，是以制度创新为着力点，重在提升软实力。在经济方面主要是引进外资，发展经济。作为国家级试验区，上海自贸区在制度方面做到了可复制、可推广；同时，也在上海市的经济发展中发挥了重要作用。上海自贸区建立之初，就推出了负面清单管理模式。第1年，区内新设立的企业就有12 266家①；2015版负面清单推出后，浦东新区市民中心、金桥、张江3个受理点平均每天申报项目约40个、办结备案项目约20个②。据上海市商务委统计，2015年1月至4月，上海自贸试验区新增外资项目占全市新增外资项目数的54.5%，合同外资同比增长7.5倍，占全市合同外资的82.4%。新增外资项目共1 117个，合同外资达到201.38亿美元。而从4月27日正式扩区，截至6月底，短短2个月的时间，自贸区新设企业3 223户，其中外资526户，注册资本106.51亿美元③。统计显示，2015年自贸区新设企业数1.8万家，同比增长20%，一年新设企业数量相当于浦东开发开放25年来新设企业总数的1/10。其中，已有税收记录的新设企业占比七成左右④。有专家认为，由于负面清单制度确保了市场在资源配置的过程中起决定性作用和更好发挥政府作用，因而给上海自贸区短期内带来了巨大经济效益［8］。

从数量上看，《自由贸易实验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》2015版负面清单比2013年版减少了68条，比2014年版减少了17条。从内容上看，不同版本的负面清单在限制性措施和禁止措施方面都有所变化，按照明确出现“限制”、“禁止”字样的措施（以下简称“限制”、“禁止”措施）统计来看，2013年版“限制”措施71条，“禁止”措施38条；2014年版“限制”措施50条，“禁止”措施29条；2015年版“限制”措施19条，“禁止”措施37条（详见表1）。

表1　上海自贸区负面清单变化情况表

不同行业的“限制”、“禁止”措施随着版本的变化而有增有减，但是负面清单的内容总体是逐年减少，“限制”措施和“禁止”措施有波动，总体“限制”措施呈减少趋势，而“禁止”措施呈震荡调整状态。“限制”措施总体2015年比2014年减少了62%，比2013年减少了73%；2014年与2013年相比，除了批发和零售业外，其他行业都在减少。具体来看，批发和零售业2014年比2013年增加20%；金融业2015年比2013年增加33%，比2014年增加100%。“禁止”措施总体2015年比2014年增加了28%，比2013年减少了3%；2014年与2013年则都在减少。具体看，农牧渔业2015年比2013年比（2014年与2013年比没有变化）增加100%；采矿业2015年比2013年（2014年与2013年比没有变化）增加50%；批发和零售业2015年比2014年增加100%，而与2013年比则是减少了33%；交通运输、仓储和邮政业2015年比2013年（2014年与2013年比没有变化）增加100%；租赁和商务服务业2015年比2013年（2014年与2013年比没有变化）增加100%；科学研究和技术服务业2015年比2014年增加50%，而比2013年则是减少了25%；文化、体育和娱乐业2015年比2014年增加120%，而比2013年增加了38%。从3版负面清单的“禁止”、“限制”措施变化情况来看，金融、批零、农林牧渔、采矿、交通、租赁、科技和文体娱乐等行业的相关措施在增加，其他行业的相关措施逐年减少；特别是房地产和建筑业，2015年版的相关措施为0。

总体上看，负面清单的内容更趋简化，自贸区发展的金融、投资以及物流等重点领域也更加清晰；但是调整幅度比较大，调整相对比较频繁。

四、上海自贸区负面清单管理模式的思考

上海自贸区开展负面清单管理模式的主要目的是引进外资，发展经济。在引进外资的时候，不仅要提高引进的效率，还要注意保护敏感产业，这也是国际通行的做法。负面清单的制定，是一个上下结合、科学论证的过程，既要遵循国家相关的法律、法规，又要结合实际，结合相关企业、部门的意见；而负面清单的执行情况也需要进行分析论证，根据实际需要考虑调整。

（一）负面清单评价的层次结构

根据安德森（James Anderson）关于政策过程的问题的形成、政策方案的制定、政策方案的通过、政策的实施、政策的评价等5个方面的功能活动理论，结合上海自贸区负面清单管理和实施的实际，可以分不同阶段和层次对负面清单管理进行分析评价（详见图1）。负面清单管理从决策和实施流程来看，可以分为负面清单制定阶段和负面清单实施阶段。决策阶段包括负面清单备选方案的制定与通过，实施阶段则包括负面清单的实施与评价。

从系统论的角度来看，负面清单的制定与实施是一个系统工程，可以分层进行分析评价。负面清单的制定阶段主要可以分成三个层次：目标层、准则层和方案层。在确定目标（引进外资、发展经济）的基础上，考虑设定相应的引进原则（保护敏感产业、提高外资进入效率），并根据国内经济行业门类、引进外资方面的相关规定以及自贸区行业发展重点等进行分析，分行业拟定行业限制措施。这些限制措施拟定时，可以区分重点发展的金融、投资以及物流等行业以及其他一般发展行业，结合实际资金引进情况，有针对性地分别讨论。最后，再综合起来进行分析论证、筛选，形成备选方案以供决策。

在实施阶段，主要是在实施过程中，对实施的经济性、效果性和效率性进行分析评价，反馈问题，找出应对方案，以便在下一轮决策时统筹考虑。这里，经济性是指形成的负面清单实施后的资源消耗状况；效果性是指负面清单预期目标的实现程度；效率性则是指负面清单实施中投入资源与预期效果之间的对比关系。在评价中，可以采用定性分析与定量分析相结合的模糊综合评价方法。而评价的关键是要建立健全评价指标体系。就负面清单来看，经济性指标是定量指标，主要可以从引进外资的数量、金额、速度等方面考虑；效果性指标主要是定性分析，是就负面清单制度的初衷从制度受益者角度观察实现程度；效率性指标也是定量指标，可以从负面清单实施后引进外资的速率、质量等方面考虑。

图1　负面清单评价层次结构

（二）负面清单制定阶段的决策分析

对负面清单的制定、实施过程的分析论证应当针对不同阶段分别进行。

清单制定阶段的决策分析，可以采用层次分析法，对负面清单的制定过程按照目标、准则、方案比较等几个方面进行分层。分层之后，可以对方案的各种属性进行两两比较，比较中可以用评分的方法。在图1中的P1，P2，…，Pm各方案中从准则层C（保护敏感产业、提高外资进入效率）的角度逐层逐项进行两两比较，不同方案Pi与Pj（i，j=1，2，…，m）相比的优劣程度用bij来表示，结果可以表示如下：各方案经过比对之后，可以用求和法对准则层的各方案进行层次单排序。首先是将判断矩阵各行加起来求和。

V1，V2，…，Vm表示方案P1，P2，…，Pm的优劣层度。然后，进行正规化：

可以得到：

再比较W1，W2，…，Wm，就可以找出层次C上的最优方案。

最后，在此基础上，针对目标层再进行总排序：

就可以确定在层次A（引进外资，发展经济）上的最优方案。

（三）负面清单实施阶段的效果评价

负面清单决策出台后，就进入了实施阶段。由于负面清单在制定时只能进行模拟、推断，与实际情况有一定的差距，这也是实施过程中的风险所在。上海自贸区是试验区，制度有一个不断改进、完善的过程。为了把风险降低到可承受的范围内，需要对实施过程进行跟踪评价，发现问题，及时反馈。

在负面清单实施阶段，可以运用模糊综合评价法对其经济性、效果性和效率性进行综合评价。

先给出一个评价的属性集合：

U=｛经济性（u1），效果性（u2），效率性（u3）｝，

再取一个关于上述属性的评语集合：

V=｛很好（V1），较好（V2），一般（V3），不好（V4）｝。

然后给出经济性、效果性、效率性评价的相关指标，运用专家意见法、社会调查法等方法，对每一属性进行评判，评判结果合并成一个矩阵，再进行模糊变换，就可以得到负面清单实施的经济性、效果性和效率性的评价结果。评价结果可以作为下一版清单修订的参考。

（四）负面清单管理风险控制

公共政策作为全社会价值的权威性分配，其科学性和有效性直接关系着政策目标的达成和社会的稳定发展［9］。负面清单作为一项面向全球的公共政策，影响广泛。面临两个方面的风险：过程风险和系统风险。过程风险包括负面清单制定过程中风险和实施中的风险；系统风险是环境风险，包括自然环境风险和社会环境风险。负面清单的风险来自于决策在先，无法精确预知后果。而且实施环境复杂，面对世界各国不同文化、不同背景的人，对限制措施的认知不一。因此，无论是在决策阶段，还是实施阶段，风险控制的理念都应贯穿始终，做到全环节、全面风险控制。

负面清单管理模式作为一项公共政策，从定性的角度进行风险分析控制比较合适。可以排查过程风险和系统风险点，列出问题清单，有针对性地制定相应的控制措施，特别是对一些可能出现的极端情况要制定预案，把风险控制在可以接受的范围内。问题清单中，负面清单制定过程风险集中体现在：①媒体或公众对负面清单内容认知偏差引发的风险；②媒体及舆论导向的影响；③负面清单制定方与受众之间理解不一致；④上一轮清单实施中发现的问题能否在本轮解决；⑤上一轮清单是否达到预期效果；⑥不同行业投资者对限制措施的敏感度等。负面清单执行中的风险主要有：①信息不对称；②受众的规模不确定；③沟通协调机制不完善；④发展重点不突出等。而负面清单的系统风险主要包括：①国际政治经济环境发生了怎样的变化；②法律法规是否发生变化；③文化差异；④办事环节是否得到改进；⑤园区环境是否发生变化等。

负面清单在制定和执行的过程中，由于不同利益主体对风险认知的不同，政策相关各方对特定政策的风险感知差异也较大。因此，在决策和执行过程中，需要进行风险动态跟踪、评估和化解。

综上所述，上海自贸区的负面清单管理是一项制度创新，在实践中得到不断完善，并已经取得了比较好的效果。随着自贸区各项改革、创新的深入，负面清单也将会更加切合自贸区实际，更具复制、推广价值。

注释：

①资料来源于http：//finance.china.com.cn/news/special/SHZM QCLYZN/20140929/2705550.shtml.

②资料来源于http：//www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/ node9819/node9822/u21ai1003771.html.

③资料来源于http：//money.163.com/15/0715/02/AUHJ9V2B00 253B0H.html#from=relevant#xwwzy_35_bottomnewskwd.

④资料来源于人民网-《人民日报》“上海自贸区经济活力增强（让新发展理念落地生根）”（2016年2月19日第1版）。

［1］Magiera S.Indonesia's Investment Negative List：An Evaluation for Selected Services Sectors［J］.Bulletin of Indonesian Economic Studies，2011，47（2）：195-219.

［2］袁倩，王嘉琪.行政改革的“内在悖论”：一个解释框架——以中国（上海）自由贸易区“负面清单”为例［J］.公共管理学报，2015（2）：13-20.

［3］Lui G.Shanghai Pilot Free Trade Zone：Shaping of China's Future Foreign［J］.International Tax Journal，2014（7/8）：31-43.

［4］Wang Z.Negative List in the SHPFIZ and Its Implications for China's Future FDI Legal［J］.Journal of World Trade，2016，50（2）：117-145.

［5］聂平香，戴丽华.美国负面清单管理模式探析及对我国的借鉴［J］.国际贸易，2015（4）：33-36.

［6］郝洁.负面清单的内涵、主要特点及我国的借鉴［J］.中国经贸导刊，2015，6（上旬）：30-33.

［7］胡加祥.国际投资准入前国民待遇法律问题探析——兼论上海自贸区负面清单［J］.上海交通大学学报：哲学社会科学版，2014（1）：65-73.

［8］邓宏涛.负面清单模式国内推广的理论逻辑与路径探究——基于上海自贸区负面清单模式实践的思考［J］.特区经济，2015（2）：15-17.

［9］朱正威，石佳，刘莹莹.政策过程视野下重大公共政策风险评估及其关键因素识别［J］.中国行政管理，2015（7）：102-108.

［责任编辑：余志虎］

An Analysis on the Negative List Management Mode of Shanghai Pilot Free Trade Zone

WEI Xiao-yan1，ZHENG Xiao-mei2，WU Da-qi1
（1.Shanghai Finance University，Shanghai 201209，China；2.Department of Computer，Shanghai Normal University，Shanghai 200234，China）

Investment agreements with the main characteristics of negative list management have gradually become the new trend of international trade negotiations and regulations，at least 77 countries in the world have adopted this mode.Under the rapid restructuring of the world trade pattern，Shanghai Pilot Free Trade Zone also adopts the negative list management mode in order to conform to international convention.At present，the negative list has been updated 3 editions，and the content is more simplified，the focus is more clear.Moreover，the follow-up will also be launched to update the version.This paper analyzes the changes of the negative list of Shanghai Pilot Free Trade Zone，discusses the methods of its decision analysis and the performance evaluation.Furthermore，it also studies how to control the risks during the decision making and the implementation process in order to provide scientific basis for future version updates.

Shanghai Pilot Free Trade Zone；negative list management；decision analysis；performance evaluation

F127

A

1007-5097（2016）05-0033-05

2016-03-06

上海金融学院·国购研究中心项目

魏晓雁（1971-），女，安徽来安人，讲师，管理学博士，审计系主任，研究方向：绩效审计，内部控制与风险管理；郑晓妹（1973-），女，安徽来安人，讲师，博士研究生，研究方向：自动控制；吴大器（1954-），男，上海人，教授，上海市政府参事，研究方向：自贸区经济。