创新浙江重大建设项目融资途径

浙江省发展和改革委员会副主任 徐幸

创新浙江重大建设项目融资途径

浙江省发展和改革委员会副主任 徐幸

创新重大建设项目融资，需强化政府的引导作用，发挥银行类金融机构的基础作用，激发社会资本创新活力

图/金川

在财政投入受财政增收放缓制约、融资平台受宏观调控政策制约的背景下，创新重大建设项目的资金保障机制，是新常态下推动重大建设项目落地的重要之举。

既存短板

面对“十三五”时期的新常态，浙江重大建设项目融资方式主要存在融资总量有待扩大、融资结构有待优化、全省重大建设项目融资统筹水平有待提高等三个方面短板。

融资总量受限。从财政投入看，随着“十三五”时期全国经济进入7%左右的中高速增长区间，财政预算收入、社会事业费和基础设施费等税费收入的增速也都将进入个位数，甚至可能回落到5%左右，地方财政收入增长放缓，制约了财政投入进一步提高对重大建设项目的支撑力度。同时，“建设靠土地”的模式将难以为继。从政府负债能力看，目前浙江地方投融资平台普遍存在“小马拉大车”情况，很多平台已失去再融资能力。

融资结构有待优化。从资金结构看，过于依赖银行信贷、信托融资等间接融资手段，对股权、债券等直接融资手段利用不足。从融资主体的结构看，全省共有1500多个投融资平台，平均每个县约有10个，呈现出“小而散”多、“大而强”少的局面。

重大建设项目融资的统筹性不够。从存量项目和增量项目的统筹看，没有通过市场机制盘活成新增项目的建设资金，存量项目和增量项目的滚动开发机制有待形成。从境内资金和境外资金的统筹看，浙江尚未建立起能够对接社保基金、政策性金融机构总行的平台，也没有地方融资平台跨境人民币融资，对境内外低成本、长周期、抗风险资金的使用水平还不高。

国内经验

充分发挥开发区国有上市公司平台融资功能。江苏省上市融资平台有南京高科（600064）、苏州高新（600736）、黑牡丹（600510），分别为南京经济技术开发区、苏州高新区和常州高新区的融资平台。截止到目前，三个平台总计完成约47亿元股权融资（含新股发行和定向增发），通过滚动发展，撬动投资近700亿元；三家平台的公司债和短融券发行利率控制在5.5%-6%之间，大幅低于江苏省融资平台发行企业债所需支付的6.77%的平均利率。

有效强化产业投资基金、PPP等股权融资杠杆效应。重庆市依托产业投资基金形成资金杠杆，通过定向增发解决重大建设项目资金瓶颈。依托产业政策招引大项目，是地方经济发展的重要手段。重庆市通过参与定向增发的方式吸引项目落地，这种方式将产业政策体现在股权上，既能避免产业政策成为易耗散的一次性投入，又为将来退出投资预备了渠道。2015年6月，重庆市财政出资200亿元成立战略新兴产业投资基金，在基金对外募集中获得社保基金、中国人寿等大型金融集团600亿元的超额认购，形成800亿元可作为资本金投入的产业投资基金。

着力提升国有资本、资产统筹运营能力。重庆渝富集团是被重庆市场定位为类似新加坡“淡马锡”（Temasek）的国资平台，为重庆地方国企和各类平台累计融资超过1400亿元。目前当地正在整合交通、城市服务、公共服务领域中符合未来发展方向的重大资源，并谋划依托渝富集团平台，打通重大资源的资本化通道。

利用境外人民币资本市场降低融资成本。通过自贸试验区、国家金融改革试点区、中外合作工业园等打通境外离岸人民币市场融资。如广东自贸区利用跨境人民币融资的相关做法有三类：一是属于间接融资模式的跨境人民币贷款；二是属于债券型直接融资模式的人民币点心债券；三是属于股权型直接融资模式的RQFII（即人民币境外机构投资者，是境外机构用人民币进行境内投资的一种制度）。

通过金融交易所推动资产证券化。重庆金融资产交易所正在成为重庆市打造金融商贸中心的关键环节之一。目前，该交易所为非标准化的债权资产提供融资渠道，发行总量达到183亿元，交易量和结算量分别达到423亿和1370亿元，其中以政府融资平台发行的私募债和小贷公司收益权转让资产为主，并正在加快拓展基于互联网的融资渠道建设。

积极对接政策性金融机构、商业银行、保险机构等获取长周期低成本资金。截止到2015年6月底，重庆两江新区投资集团共有523亿元银行贷款，其中300多亿来自国开、进出口银行和农发行等政策性金融机构，这些贷款期限较长、利率较低，其它贷款资金主要来自工农中建交等大型国有银行，利率基本为基准利率，资金充裕时还能获得基准利率下浮5%-10%的贷款。目前，两江新区投资集团综合融资成本在5.3%-6.6%左右，较好地解决了融资贵问题。

总体看，省内外重大建设项目融资方式创新大致表现出五个特征：一是从以间接融资为主转向间接融资和直接融资并重；二是从以基层小平台为主逐渐走向在高层大平台统筹下的联动发展；三是大力吸引社保基金、国家开发银行等长周期低成本资金，从资金高利率、短期还向资金低利率、长期还转变；四是以境内资金为主向境内境外资金统筹运用转变；五是从重大建设项目以单一融资导向为主向“融资+资产”运作转变。这些成功模式，值得浙江重视并运用。

建议措施

（一）强化政府在重大建设项目融资中的引导作用

充分发挥政府产业基金的引导作用。一是通过发挥产业投资基金作为母基金的作用，引入国内外知名创投机构等第三方专业管理团队共同管理产业扶持基金，形成政府“资金+金融资本”“政府投资+民间资本”等多种融资机制。二是由省级行业主管部门会同省财政厅发布产业扶持基金项目申报指南，组织开展项目竞争性评审。三是扩大资金杠杆效应，完善产业扶持基金退出机制和激励引导机制，制定差异化风险补助政策。

充分发挥国有上市公司融资平台的引导作用。一是利用好现有的上市融资平台。充分发挥义乌小商品城、海宁皮革城和绍兴轻纺城的融资平台作用，吸引央企或民间资本进入，推动其成为本地新兴产业培育、重大基础设施建设的重要融资工具。二是积极推动省级重点开发区的国资平台上市融资。积极推动国资开发公司整合区域内资源，推动其上市融资。推动开发区（高新区）、科技园等重大产业平台通过扩大债券发行提升融资能力。

充分发挥国有资本运营集团的引导作用。一是在省级层面强化省属国企的引导作用。由浙江省国有资本运营有限公司整合省属国企持有的证券、银行、信托、保险等金融牌照，提高金融综合运作实力，为重大建设项目探索股权整合、公开市场发债、吸引战略投资者和境内外上市等融资渠道。在省本级充实物产、交投、铁投、能源、海投、金控集团等资本实力，组建若干个千亿级专业化投融资平台。二是加快将市县层面的融资平台整合为国有资本运营集团。开展市县投融资平台整合试点，对各个平台所属的土地、商用物业和公共服务平台进行集中管理，实现“一个池子蓄水、一个龙头放水”。

（二）发挥银行类金融机构在重大建设项目融资中的基础作用

积极谋划能够对接低成本信贷资金的重大建设项目。一是积极推动四大国有银行和大型股份制商业银行对接浙江“4+6”国家战略，特别是在舟山群岛新区、舟山江海联运服务中心、民营绿色石化基地、杭州国家自主创新示范区等重大战略实施过程中，由省市两级政府合力攻关，在各大银行总行层面谋划银团贷款，对接贴息贷款。二是进一步推动有条件的股份制商业银行探索建立健全以投贷联动为核心的金融服务模式，鼓励有条件的银行设立科技信贷专营事业部，提高服务浙江科技型企业、科技型重大建设项目的专业化水平。

充分利用开发性金融和政策性金融的长期低成本建设资金。积极谋划重大产业项目，用好国开行发展基金的点对点注资模式。大力推动政策性、开发性银行将低息长周期资金直接注入企业，解决重大建设项目融资难问题。在有条件的城市大力推动海绵城市建设，抓住开发性金融大力支持城市建设的契机，加快形成一批海绵城市类项目储备，推动国开行等政策性、开发性金融机构为打包运作海绵城市建设项目企业的信贷支持，打造浙江的大型专业化海绵城市建设运营主体。

积极利用市场手段加快不良资产处置。建议浙江在“十三五”时期对浙商资产管理有限公司增资，研究吸引四大国有资产管理公司（华融、信达、东方、长城）和符合条件的民间资本注资入股浙商资产，依托股本扩大提高不良资产处置能力，实现地方政府更强协调能力、专业资产管理公司更强风控能力、民间资本更强价值发现能力的三结合，充分发挥不良资产处置的“本地化”便利优势。

（三）激发社会资本在重大建设项目融资中的创新活力

加快存量项目建设和运营的市场化竞争性配置。尽快在省级层面出台《市政公用事业特许经营条例》《公共资源市场开发竞争性配置办法》等一系列配套政策法规，形成民间资本和国有资本平等对待、公益项目和盈利项目分类管理的行业格局。支持各地市出台相应的项目投融资建设管理办法。积极培育专业化投资运营主体，推动有条件的大型工程设备制造商和建筑工程总承包企业向市政公用事业投资经营集团方向发展。

多渠道创新社会资本投资重大建设项目的回报机制。一是通过政府投入和招商模式设计降低一部分投资成本；二是通过投资运营公开透明压缩一部分运营成本；三是通过政府购买公共服务增加一部分主营收入；四是通过依法配置一定的土地开发权和其它经营权增加一部分其它业务收入。同时，应加强投资和服务成本监测，建立定期审价制度，逐步建立科学的市政服务价格形成机制。

建立小资本对接大项目的平台及其配套机制。研究设立基础设施产业投资基金，吸引长期资本、机构投资者和关联企业投资。建议采用母基金和子基金双层架构，针对具体项目，可采取一定的保底回报，并由财政安排保底回购。适度、合理探索面向个人的基础设施融资渠道。

（四）推动新兴融资渠道成为重大建设项目融资的重要途径

积极拓展境外融资渠道。一是建议浙江积极向国家外汇管理局、中国人民银行等有关部门申请，在舟山群岛新区、宁波梅山综合保税区、温州金改试验区、杭州跨境电商试验区中的一至两个片区复制2015年12月份中国人民银行针对上海自贸区提出的扩大人民币跨境使用政策。二是依托浙江获批创建的若干国际产业园，推动针对特定国家的跨境人民币融资，探索复制苏州工业园区在2014年6月落地的跨境人民币创新业务试点，主要包括四项内容：在国际产业园所针对的特定国家（地区）中，推动银行机构对园区企业发放跨境人民币贷款、股权投资基金人民币对外投资，推动园区内企业到特定国家（地区）发行人民币债券、开展个人经常项下及对外直接投资项下的跨境人民币业务。三是以杭州航空港试验区为依托，纳入钱塘江两岸金融港湾，打造具有跨境功能的投融资平台。可借鉴郑州航空港和天津自贸区在跨境人民币创新业务试点方面的做法，依托跨境融资租赁业务推动人民币的跨境贷和跨境债。四是依托温州金融改革和海峡两岸民营经济创新发展示范区建设及台州小微金融改革试点，主打对台跨境人民币贷款。

更加重视融资租赁、担保等功能的发挥。大力推动包括大型成套设备金融租赁等非信贷融资模式。在浙江宁波梅山保税港区、杭州综合保税区探索建立集聚相关金融机构的试验区。提高重大建设项目的资产盘活水平。灵活运用排污权、收费权、特许经营权、购买服务协议预期收益、林权、集体土地承包经营权等进行抵质押贷款，不断创新担保方式。探索利用工程供水、供热、发电、污水垃圾处理等预期收益质押贷款，允许利用相关收益作为还款来源。

积极运用互联网金融、期权期货等模式。在一定条件下依托互联网技术手段推广温州市域铁路S1线的融资方式，利用线上众筹的手段，为轨道交通、城市供水等能够产生稳定现金流的项目吸引社会资本，通过财政担保回购的方式确保相关金融工具的安全性。探索通过次级债券、项目期权等方式提高重大建设项目的信用水平。

（五）构建促进重大建设项目融资创新的服务体系

积极构建重大建设项目对接社会投资主体的长效机制。重点梳理对接一批保险资金、投资基金、企业年金、职业年金、住房公积金等长期资产管理机构，对接兴蓉投资、南海发展、华夏幸福等一批市政设施专业投资运营机构，对接浙大中控等一批重大设备供应商，对接新东方等一批专业教育投资机构（投资基金），对接复星医药、北大医疗等一批大型医疗服务集团。

积极完善一批民间投资对接重大项目的中介平台。加快建立省、市、县三级共享的民间投资信息服务平台，提供投资项目、政策咨询等相关服务。以省股权交易中心和金融资产交易中心为主体，扩大交易品种和挂牌企业数量。依托省金融资产交易中心推动区域性债券市场创新，推广“五水共治债”、REITs基金等模式，为重大建设项目的债券投资、资产证券化、非标准资产转让以及互联网金融服务提供一个流动性良好的发行和交易市场。推动建立以信息披露为基础的市场化风险定价机制和监督机制，强化区域内投资者对融资主体的约束和监督，省股权交易中心要结合区域资本市场特点充分发挥投融资功能，创新金融工具和服务，主动对接注册制改革，为全国多层次资本市场输送优质后备资源。

构建与重大建设项目高效融资相适应的信用体系。加快推进信用信息在重大建设项目融资中的应用，鼓励更多金融机构在涉及重大建设项目的资金信贷、会计结算和商业保险等业务领域使用信用信息，防范金融风险，改善金融生态。积极发挥大公国际、惠誉评级和东方金诚等国内外专业化信用评级机构的作用，强化重大建设项目在融资过程中的信用风险管理，提高项目的综合融资能力。