国家公园和谐生态保护与经济发展的创新模式

杨宇明+李昊民+王四海+王娟

国家公园与我们已有的保护体系有什么不同？在保护与和谐发展中又真正起到什么作用？未来在云南和我国推行的前景如何？国家公园在世界范围早已不是一个新的话题，而对于中国，对于云南，这个名词依然显得新鲜而疏离。

杨宇明，云南省林业科学院/西南林业大学教授，国家濒危物种科学委员会，云南省国家公园专家委员会委员。云南香格里拉普达措国家公园创建的主要发起人之一，主持和参与云南多个国家公园规划编制或评审。

在生物多样性丰富的地区，以传统的资源消耗性方式发展经济常造成对环境的严重破坏，生物多样性的急剧丧失。这就要求一种能在协调生物多样性保护与发展实现双赢的模式。

国家公园就是世界上通行的资源环境保护和可持续发展模式。国家公园的建立能够保护原生的自然环境和生物多样性，并为国民提供游憩和学习场所，促进地方经济发展，促进学术研究及国民环境教育。

云南率先在滇西北建立我国大陆第一个国家公园，这一管理模式已在云南省逐步推开试行，国家林业局已确定把云南省作为全国国家公园体制建设的试点省，并委托云南省林业厅负责全省的试点工作，目前在云南已建立了13个国家公园，标志着云南省在争当全国生态文明建设排头兵中做出的一项有前瞻性、开拓性和引领示范的成功经验。

在自然保护区管理中当地居民为了生计进行土地之争

我国现行自然保护区土地权属立法，片面地强调了自然保护的一面，而漠视了土地经济功能的发挥和自然保护区土地在民法上的财产属性，用过于简单的方式严格限制甚至禁止草原放牧、林木采伐、药材采集、野生动物狩猎、渔业捕捞、渔业养殖、农作物种植、野生动物驯养繁殖等相关权利的行使。这些严格规定，在实践中遭遇诸多障碍，并导致大量违法活动和土地权属冲突发生。在实践中由于政府财政负担能力有限，自然保护区行政管理活动实际上达不到法律设定的严格保护要求，又只能将自然保护区经营管理权授予自然保护区管理机构，这意味着自然保护区管理机构可以利用行政管理权、土地经营权集于一身的便利，在土地权属管理中追逐土地利益，与民争利。在自然保护区行政管理实践中，管理部门在利用经营权排斥土地使用权的同时，又利用行政管理权为自己开辟出多种土地利用渠道，从旅游开发、土地使用权拍卖、特许经营等活动中获得诸多经济利益。法律所追求的自然保护目标没有达到，自然保护区土地利益也未服务于解决社区贫困问题，反而长久地造成了社区与政府之间的利益冲突。

自然保护区缺乏利益激励机制

保护区与社区居民关系除少数个案之外，关系多数不协调。保护区建立忽视当地居民的基本生活的需要和利益所在，未有将协助社区发展，提高区内及周边居民的生活质量和收入水平纳入保护区的工作计划;而往往单纯地封闭式保护，力图使保护区成为与是隔绝的禁区。当地居民传统的生活方式在很大程度上是依赖周边的自然资源，划定的自然保护区常常是当地世居居民传统上的狩猎、采集药材、生产、生活的资源地。保护区建立后当地居民很少有利用这些资源的权利，这在某种程度上切断了当地人的生存资源，甚至部分居民失去生活的土地，而同时政府又没有给出另一条生存出路，保护和发展矛盾随之而艰巨而难以调和。这就造成保护目标与当地的经济社会发展存在严重的冲突，以致在保护区内乱采乱挖、乱捕乱猎、乱砍乱伐等活动是屡禁不止。另外，野生动物肇事也是我国自然保护区普遍存在的问题，肇事所造成的经济损失和人身财产伤害得不到应有的补偿。这使本来就缺乏经济来源的当地居民生活更加困难。保护区和社区的经济利益关系难以调和。

保护区与当地政府（主要为地、县两级政府）的关系最重要也最复杂。自然保护区在资源开发和利用上做了许多限制，对当地的经济发展贡献极其有限。经济发展是当地财政收入的保障，是政绩的体现，所以地方级的自然保护区，特别是地、县级保护区，在保护与发展的抉择中，一般都是向经济发展目标靠拢;为促进经济发展，当地政府甚至对国家级保护区也千方百计寻找可以开发利用的目标。在这种情况下，当地政府的保护是迫于政策压力，真正的保护主动性不高，有些很有保护价值的区域当地政府不积极申报保护区，甚至阻碍保护区的申报和晋升。

社会经济发展迫切需要新的保护模式

缩小城乡差别，缩小地区经济差异，逐步消除贫困，建立环境友好型，资源节约型社会，是我国社会经济发展的目标。迫于我国的现实，社会经济的发展又不能以资源和环境为代价，特别在我国西部生态环境脆弱区。建立更多的自然保护地也是长期发展的需求，而自然保护区的建立只注重了资源的保护而忽视了社会经济的发展，这就要求寻求一种能在协调自然资源保护与发展实现双赢的管理模式，其实这一模式对我们而言也许既熟悉又陌生，那就是“国家公园”。说对它熟悉是因为它已经是世界上通行的保护地形式;说它陌生是因为在我国至今还没有使用这种管理模式。

为什么选择国家公园

国家公园在世界范围早已不是一个新的话题，而对于中国，对于云南，这个名词依然显得新鲜而疏离。“国家公园”是全球自然保护体系的重要组成部分，但它不同于我国现行的严格的自然保护区，也不同于完全开放的风景名胜区或国家森林公园，是介于严格自然保护区与完全开放的旅游开发区之间的一种保护发展体系，始终坚持以景观资源保护和适度旅游开发为双重任务的基本策略，是国家政府对某些在天然状态下具有独特代表性的自然环境区划出一定范围而建立的公园，属于国家所有并由国家直接管理。主要管理目标为保护自然生态系统和自然地理景观，并允许为适度开发提供游憩机会。

建立国家公园符合全球可持续利用的趋势

云南省怒江州贡山县野牛谷和高黎贡山赖茂瀑布。

尽管保护区长期以来一直被认为是生物多样性保护的重要手段，但实际上，许多保护区并没有得到真正意义上的保护，而且处于生物多样性濒临灭绝的危险境地，这在一定程度上是由于保护区传统的自上而下的行政管理方法排斥当地社区群众，激化了保护与利用的矛盾。人们越来越意识到贫困、发展和环境间的复杂关系，促使人们探索联系保护和发展的模式。国家公园是世界上通行并已被证明是行之有效的资源环境保护和可持续发展模式，国家公园的建立能够保护原生的自然环境和生物多样性，并为国民提供游憩和学习场所，促进地方经济发展，促进学术研究及国民环境教育。国家公园不仅是世界自然保护事业中的一项重要建设和基本设置，也是开展自然保护工作的重要基地。于是，许多世界上自然景观优美、生物多样性丰富的地区，通过设立国家公园来协调保护与发展关系。通过保护与发展的结合，极大地促进了生物多样性的保护，带动了国际旅游业和国民经济的发展，成功地从规划和管理技术层面上解决了发展与资源环境保护的矛盾，做到了资源的持续利用。

国家公园有利于正确处理遗产地保护与地方经济发展的关系

有保存完好的自然景观才有风景区，才有风景旅游;有完好的自然遗产，才有长盛不衰的遗产旅游;有旅游才能带动与其相关的地方经济发展，因此，遗产地是源，地方旅游经济是流，有源才有流。国家公园130多年的发展实践证明，只有保护和保存好自然遗产真实性和完整性才能体现出它的科学文化价值，才能源源不断地吸引需求者，从而带动区内外旅游经济的发展，并促进地方相关产业的发展。过去人们一直认为环境保护和经济发展是一对不可调和的矛盾，而国家公园实践证明事实并非如此，如黄石公园及其周边优美的自然风光在吸引大批度假观光游客的同时，也吸引了大批退休人员和旅游服务从业人员到周边定居和工作。外来人口的持续增长极大地促进了当地的服务行业的发展，并为附近城镇的居民提供了更多的就业机会。从事服务业的人员已占整个黄石国家公园从业人数的62%。目前黄石公园附近可以开发的国有森林的收入有83%是来自旅游和休闲资源非消耗型产业，而来自森林产品和畜牧业的总收入的只占11%。与传统的资源消耗型产业相比，国家公园以保护好资源环境，促进以旅游、休闲娱乐和服务业为主的非消耗型产业经济结构显然更具发展潜力和可持续性。

国家公园未来的发展前景

早在1998年云南省政府和美国大自然保护协会就计划合作在滇西北建立国家公园，这一计划在前几年一直没有取得实质性进展，直到2004年云南省政府政策研究室组团专门针对美国的几个国家公园进行了考察，这次考察为国家公园在云南省的建立打下了基础。2005年，云南省政府、迪庆州政府在美国大自然保护协会等国际组织的支持下，开展了碧塔海、属都湖高原湖泊为案例的新的保护管理模式的研究。省政府在西南林学院成立国家公园研究室，负责技术层面的支持，并已计划成立国家公园建设领导小组，作为国家公园建设管理的议事和决策机构，有序推进国家公园建设。2006年8月中国大陆第一个国家公园——香格里拉普达措国家公园宣告成立。其实普达措国家公园只是即将浮出水面的“云南省国家公园体系”中的一支早荷。云南省政府构想在滇西北地区先期建设三大国家公园。一是香格里拉国家公园， 包括了已开放的香格里拉普达措国家公园， 和计划中的香格里拉梅里雪山国家公园、香格里拉大峡谷国家公园; 二是丽江老君山国家公园; 三是怒江大峡谷国家公园。2007年，云南省政府工作报告的背景说明材料中，一份由省政府政策研究室撰写的《关于国家公园的说明》引起各部门领导的注意。省政府政策研究室提出：“在滇西北地区建成第一批国家公园，把国家公园建设成为云南最美丽的生态旅游区和科考探险基地，促成生态保护、经济发展、社会进步的多赢。”

目前国家林业局已批准在云南省试行国家公园保护地管理模式，云南省政府也专门在云南省林业厅设立了国家公园管理机构，有关国家公园的相关建设规范和立法工作也正在积极实施。云南省国家公园建设的下一步工作将结合云南省建立旅游经济强省战略和“七彩云南保护行动计划”的实施，充分借鉴了国外国家公园保护管理模式的经验，按照“严格保护、强化管理、合理开发、永续利用”的原则，以高水平的规划为龙头，建立健全保护、开发管理的法律法规体系和高效运转的管理机构，形成地方政府、保护管理机构、旅游经营企业和社区居民多方利益共享机制，探索出了一条在生物多样性丰富、生态脆弱地区实现保护与发展并重，保护实施有力、发展不损坏资源与环境，人与自然和谐的可持续发展之路，成为集保护、科研、生态旅游、周边社区可持续发展为一体的示范区。国家公园管理模式在云南试行成熟后，也可以向我国其它地区推行，特别是生态环境脆弱的西部地区。