怒江大峡谷国家公园初规方案过堂待批

李冰

2016年7月10日，一份由国家林业局昆明勘察设计院编制的《怒江大峡谷国家公园总体规划初稿》，提交到怒江州人民政府手中，开始向国家公园涉及的贡山、福贡、泸水三县，怒江州发改、交通、旅游等部门，以及拟建区域不同利益主体和州级层面相关部门征求意见。至此，整整运作两年半时间的怒江大峡谷公园，迈出了从概念到规划的关键一步。

这是怒江州立足州情，站在“脱贫强基、生态养山、产业润江、通道活边”的战略高度，以“民族团结进步边疆繁荣稳定示范州、生态文明建设排头兵的先行区、通缅达印的重要辐射基地”为目标定位的重要选择;更是当地科学处理生态环境保护与资源开发利用矛盾、打赢脱贫攻坚战、同步全面建成小康社会的重要组成部分。

志向远大：保护与开发双赢模式

国家公园是目前国际社会公认的保护区主要类型。它以生态环境、自然资源保护和开展适度旅游为基本策略，通过较小范围的利用来实现大范围的有效保护，既排除与保护目标相抵触的开发利用方式，达到了保护生态系统完整性的目的，又为公众提供了旅游、科研、教育、娱乐的机会和场所。实践证明，这是一种能够合理处理生态环境保护与资源开发利用关系的、行之有效的实现双赢的保护和管理模式。

1996年以来，云南省就开始了基于国家公园建设的新型保护区模式的探索、研究和实验。2007年6月，普达措国家公园建立并开始运营，在有效保护生物多样性的基础上，取得了较好的社会和经济效益。2008年6月，国家林业局将云南省列为国家公园建设试点省，提出以具备条件的自然保护区为依托，开展国家公园建设试点工作。截止2013年12月，经国家林业局同意，云南省政府先后批建了普达措、丽江老君山、西双版纳、梅里雪山、普洱、高黎贡山、南滚河和大围山8个国家公园。

2016年4月21日，怒江国家公园在昆明召开评审会，顺利通过云南省国家公园专家委员会审查。

云南省在国家公园建设方面的试点经验再次证明：国家公园能以较小的面积为公众提供欣赏自然和人文景观的机会，发挥较好的社会效益、生态效益和经济效益，繁荣地方经济，促进科学研究和国民生态文明教育，并能使大面积的自然环境得到有效保护，实现人与自然的和谐发展。

而从中央的顶层设计角度来看，2012年11月，中国共产党第十八届中央委员会决定把生态文明建设上升为国家战略;2013年11月12日又在三中全会上通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了“严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制”。这标志着我国的国家公园建设已经上升为国家战略。

怒江大峡谷国家公园正是在这样的大背景下孕育的。

现状棘手：贫穷落后与资源破坏恶性交织

怒江大峡谷国家公园的主体高黎贡山北段，位于云南省西北一角。这里地处横断山区和三江并流区的腹心，地形复杂，人迹罕至，森林覆盖率、原始植被保有率都名居前茅。高黎贡山是我国西南边境地区内的一道天然屏障，其西侧独龙江一隅更是保存了许多独特的区系成分和植被类型。

然而，由于国家公园大面积土地处于中、高山区，山高坡陡、气温寒冷、土壤瘠薄，植被恢复和演替过程缓慢;而干热河谷区，气候干热、土壤贫瘠、植被覆盖率低且恢复困难;河谷和中低山区人口众多，开发历史长且强度大。由于资源的粗放利用和不合理开发方式，导致植被质量下降、生物多样性减少、生态功能退化趋势加速。

怒江州是全国最贫困的地区之一，按照国家最新的贫困线标准，怒江州农民人均纯收入低于882元的贫困人口还有27.53万人，占全州农业人口的60%;全州泸水、兰坪、福贡、贡山4县（市）无一例外地戴着“国家扶贫开发重点县”的帽子。多种不利原因的存在，使当地经济发展水平滞后，人口不断增长的同时，是对自然资源的依赖越来越大，典型的陡坡耕作造成了大量水土流失和生态破坏。据怒江州统计，目前全州海拔1500米以下的森林已荡然无存，海拔1500米至2000米之间的植被也破坏严重。水土流失面积达3933平方公里，占全州国土面积的26.75%。地质灾害隐患处达600多处，滑坡、泥石流、山洪等自然灾害年年发生且愈演愈烈。

但怒江也是中国资源最富集的地区之一：水资源占云南省总量的47%，为全国六大水电基地之一;还拥有世界级的矿产资源，目前已探明的有锌、铅、锡、金、钨等28种矿产，294个矿床（点）。然而，在矿产资源开发中，无证非法勘查开采、乱采滥挖、破坏矿山环境等活动普遍存在，对矿区及其周边的森林植被造成了一定破坏。

怒江州委、州政府认为，在保护的前提下以高黎贡山国家级自然保护区怒江片区为基础建立怒江大峡谷国家公园，将有助于缓解人和自然资源利用矛盾，解决保护区的历史局限性和相对于社会发展的滞后性，推动怒江地区保护事业的可持续发展。当地更是寄望国家公园能成为生态环境保护良好、资源禀赋充分展示、旅游体验最佳的“全球森林生态系统科普教育基地”和“全球珍稀动植物救护基地”，成为集保护、救护、科研、科普、生态旅游为一体的具有示范试验效应的国家公园，成为生态保护和旅游产业相协调的示范区、生态旅游与社区群众脱贫致富奔小康的典型试验区。

规划宏伟：“12345”思路落脚社区发展

2014年6月，怒江州启动了国家公园申报工作;2016年5月10日，云南省政府正式批准在怒江建立怒江大峡谷国家公园和独龙江国家公园。根据省政府要求，怒江州决定开展两个国家公园的总体规划编制工作。总体规划编制工作由州林业局牵头，国家林业局昆明勘察设计院具体实施。这就有了前述的《怒江大峡谷国家公园初步规划方案》。

初规方案显示，贯彻“保护优先、突出特色、体现价值、打造精品、和谐共建、规范管理、持续利用”的理念，和“科学、协调、阶段、实效、参与、可操作”的原则，严守环境质量底线，准确把握保护与发展的关系，把怒江大峡谷国家公园建设成为全球知名的峡谷国家公园、世界一流的文化自然复合景观国家公园、国民生态教育与爱国主义教育的体验地。通过国家公园建设，实现资源保护与发展的协调、社区与发展的协调、管理体制与发展的协调，从而全面提升怒江大峡谷的旅游综合竞争力，促进该区域的生态环境保护和经济、社会、文化的可持续发展。

具体的规划思路为：

保护好一个生态功能区——怒江大峡谷国家公园保存着面貌原始、结构完整的森林生态系统，是云南省面积最广，海拔垂直跨度最大的国家公园，被誉为“具有国际意义的陆地生物多样性关键地区”，也是我国特有植物类群最丰富的区域。怒江大峡谷国家公园做为滇西南生态功能区的核心区域，必须进行有效的保护。

利用好两个沿江发展带——怒江大峡谷国家公园位于滇西北三江并流区，怒江自北向南在国家公园东侧流过，独龙江则纵贯国家公园北部片区。怒江和独龙江沿岸地势相对平坦，怒江州81%的农业区和79%的人口沿江分布，怒江州的主要城镇和居民点和交通干线也沿江分布。通过合理开发利用两个沿江发展带，有效的推动怒江大峡谷国家公园建设。

展示好三个多样性——生物多样性、景观多样性和文化多样性。

建设好四个核心景区——贡山县的独龙江景区、丙中洛景区，福贡县的石月亮景区，泸水市的姚家坪景区。

发挥好国家公园的五大功能——保护、科研、教育、游憩和社区发展。

推进务实：集中资金，近中远期分步规建

目前，初规方案已按程序上报云南省政府并开展省级层面总体规划审查。怒江州委、州政府也提出了建设怒江大峡谷国家公园的近、中、远期分解目标，将规划落地，按步推进。

近期目标——在完成初规、总规的基础上，通过2年的规划、建设和经营，初步建成符合《云南省国家公园管理条例》、《云南省湿地保护条例》、《怒江州脱贫攻坚旅游建设发展规划（2016-2025年）》和国家公园建设改革相关规定及要求的，具有保护、科普、生态旅游等功能的森林和湿地生态类型的国家公园。

中期目标——全面落实规划内容，形成集保护、科研、游憩、教育、生态休闲等功能为一体，在国内有较高知名度的国家公园，形成园外开发、园内保护的良性互补机制。

远期目标——致力于把怒江大峡谷公园建设成为“世界旅游目的地”的坚实生态屏障和支撑，成为在国际上有一定知名度的国家公园。

据此，近期建设将主要集中于游憩展示区及传统利用区。当地明确，为充分发挥资金效益，先确定优先建设区域;集中资金把优先建设区域打造成为生态保护和旅游产业相协调的示范区、生态旅游与社区群众脱贫致富奔小康的典型试验区，为国家公园长期健康发展打好基础。规划建设将采取“实行权界统一、多方参与，管经分离、分类管理，区域统筹、以点带面”的工作方式，遵循和坚持“国家所有、政府授权、特许经营、社会监督”的原则，实施特许经营制度。

怒江州林业局表示，为统一全州各级各部门对国家公园规划理念及思路的认识，提振建设的信心和决心，加快推进国家公园各项规划及建设工作，州委、州政府已及时召开相关会议，认真总结国家公园前期工作，分析、研究和部署当前及今后一个时期的规划建设各项任务。

预计在八月或九月，怒江大峡谷国家公园建设工作推进会议将在泸水市正式举行;届时，关于怒江大峡谷国家公园下步规划及建设的更新近、更详细内容，或将公诸于众并付诸实施。