“四位一体”信访制度改革框架

从社会管理创新到全面深化改革，信访制度也迎来了全面改革的契机。信访制度改革从过去局部性、功能性和散点式改革转向系统性、结构性和协同式改革。在过去的十年中，由于缺乏系统性的结构性改革，信访制度的权利救济功能得以强化，导致信访制度的功能异化。信访制度全面改革的总体目标是通过系统性的结构性改革来破解信访制度的功能异化，从功能定位、结构优化、机制调整和法制保障四个维度发展“四位一体”的“F-S-M-L”政策框架。

信访制度改革的外部条件

信访制度是中国政治制度的组成部分，而中国政治制度的改革只可能是自上而下的。这就意味着，作为局部的信访制度要改革，首先必须具备改革的外部条件。在社会管理创新的背景下，信访制度有三次相对显著的改革：

第一次是2004年的十六届四中全会，首次提出“社会管理体制创新”的战略。据此，国务院于2005年启动了《信访条例》的修订。进而，地方信访部门开始尝试改革，其中以江苏淮安通过“阳光信访”畅通信访渠道的制度创新最为突出。第二次是2007年的十七大，有两点推进：一是健全基层社会管理体制；二是党和政府主导维权。前者以广东佛山南海区推行的柔性社会管理探索有一定的代表性，后者以河南义马探索的“信访扩权”最为典型。第三次是2011年的省部级干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班，要求提升社会管理科学化水平，加强社会矛盾源头治理。2011年发布的《国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》要求建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估，推动了社会矛盾的源头治理。

在全面深化改革的背景下，信访制度改革的外部条件可以有三个转变：

第一，从局部改革到系统改革。社会管理创新是单一维度的改革，如果没有政治体制改革的协同，很快就会碰到“天花板”。

第二，从功能改革到结构改革。社会管理创新主要强调功能适应，多为形式上的改革，通常是就事论事，治标不治本。全面改革则强调结构改革，要标本兼治。

第三，从散点改革到协同改革。社会管理创新主要是散点改革，彼此孤立，缺乏内在一致的逻辑，难以协同。全面深化改革要求改革具有一致的内在逻辑。

信访制度改革的内在逻辑

在过去十年中，信访制度的权利救济功能得到强化，导致信访功能异化：

“信访不信法”。在2005年的《信访条例》中，领导干部接待日、下访成为明文规定。然而，党政干部在面对具体的利益诉求时，很难排除个人情感的干扰，也可能会受到传统人治思维的影响，一旦选择通过行政批示的方式满足上访人的利益诉求，就可能推翻经过司法判决的信访事项，使得信访制度陷入第一个“死循环”：上访→批示→进一步上访……

“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”。有集体上访、越级上访、进京上访三种形式。集体上访往往可以造成“人多势众”的压力，容易事态失控，诱发大规模群体性事件。越级上访可以通过信访登记排名考核来传递压力，迫使地方信访更加重视。进京上访是越级上访的特例，减少进京上访成为地方信访部门工作的重中之重。相比于常规上访行为，集体上访、越级上访、进京上访都属于“闹大”的行为，这导致信访制度陷入了第二个“死循环”：闹大→重视→进一步闹大……

“职业上访”与“花钱买平安”。对于上访人而言，一旦上访的预期收益超过上访的成本，职业上访便会成为理性选择；对于地方信访部门而言，既然难以从根本上解决信访问题，就只能“花钱买平安”，这就形成了第三个“死循环”：职业上访→花钱买平安→更多的职业上访……

“拦访截访”与“以气抗争”。由于很多信访问题是由于权力结构或政策原因造成，信访部门无力从根本上化解矛盾，只能拦访、截访；对于上访人而言，拦访、截访可能使他们正当的信访权利受到损害，更要“以气抗争”。这就形成了第四个“死循环”：拦访、截访→以气抗争→拦访、截访……

究其原因，还在于结构性改革的缺失，以至于权利救济作为应急方式大行其道。

首先，“信访不信法”是行政与司法关系的非预期后果，地方政府通过行政权力干扰司法判决的情况时有发生，信访也不例外。其次，“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”是央地关系的非预期后果。以信访登记排名为核心的考核制度使得中央可以制衡地方的经济自主权。此外，中央和地方的职责同构使得政府能力逐层递减，容易诱发越级和进京上访。第三，进京“非访”则是信访部门和公安部门之间权力关系的非预期后果。一旦二者的权力关系得以厘清，并不存在进京“非访”的模糊定义。第四，“职业上访”、“花钱买平安”则是地方信访部门与地方政府关系的非预期后果，前者实际上充当了后者推进各项政策的“救火队”的角色。第五，“拦访截访”与“以气抗争”则是信访系统内部层级关系的非预期后果，上级信访部门对下级信访部门的排名登记考核迫使下级信访部门寻求拦访、截访等替代策略。

因此，要破解信访制度的功能异化，就需要弱化信访制度的权利救济功能，这是信访制度改革的内部逻辑。

信访制度改革的政策框架

信访制度改革的总体目标是弱化权利救济功能，强化民意汲取功能。为此，需要功能定位（Function Setting）、结构调整（Structure Adjustment）、机制重构（Mechanism Redesign）、法制保障（Law Enforcement）等四个维度发展“四位一体”的“F-S-M-L”政策框架。

（1）功能定位。首先，信访制度的功能定位需要考虑当前转型期的阶段性特征。从法治社会的发展趋势来看，当前意义上的信访制度终将废除，这一点不应该有疑义。然而，从中国转型期的阶段性特征来看，立即废除信访制度并不现实。这是因为，造成当前社会矛盾的原因、政府的权力架构短期之内也不会发生重大变化；即便废除了信访制度，也会催生与信访类似的制度，简单废除信访制度是治标不治本。其次，信访制度的功能定位需要考虑中国政府的机构设置。从功能相似的角度来看，将信访部门划归人大的建议最为合理，但目前人大代表主要仍由政府职能部门的主要领导构成，难以自己监督自己。再次，信访制度的功能定位需要考虑中国的政治制度。如果承认当前中国的社会矛盾主要是人民内部矛盾，大部分的信访诉求都是合理的，简单废除信访制度无异将彻底堵死底层民众的政治参与和利益表达。

（2）结构优化。首先是中央与地方关系的优化。中央政府应重新设定政绩考核标准，激励地方政府更多地致力于公共服务和民生事业，减少地方政府片面追求经济发展而忽视民生诉求的情况。其次是行政与司法关系的优化。在现行的权力架构下，司法与行政的关系可以相对独立，使得地方司法部门的人财物脱离地方政府的控制，减少因政府职能部门或行政执法部门因行政不作为或乱作为而引发的上访。第三是信访部门与地方政府关系的优化。信访部门不应该只作为事后解决“麻烦”的部門，可以考虑将社会稳定风险评估的职能转移至信访部门。第四是信访部门与公安部门关系的优化。在法律上明确界定和区分上访行为与违法行为，消除“非访”模糊地带。第五是上级信访部门与下级信访部门关系的优化。信访登记排名考核已经异化，应尽快予以废止。

（3）机制调整。主要调整七项机制：第一，废除领导接访以及下访、包案等其他形式的接访。第二，发展网络信访。赋予网络信访优先地位，将信访接待从个体化的利益诉求转向集体化的民意汲取，及时汇总、科学分析网络信访背后的政策原因、行为原因和参与诉求。加强对网络信访数据的分析，发展网络信访的社会矛盾预警功能。第三，规范信访流程。减少信访办理中的消极懈怠、玩忽职守和违法行为。第四，加强诉求分析。将信访收据分析与“互联网+”与大数据相结合。第五，推行信访代理。引入律师、社工等第三方代理服务。第六，鼓励逐级走访。国家信访部门不再受理具体的信访事项，设立区域督察中心，重点转向信访办理的督察，将信访办理督察常态化。省、市、县三级信访部门实行逐级走访，取消对越级上访、进京上访的排名考核或排名通报，废除省、市、县三级信访部门的接访（接回，并非信访接待）制度。第七，建立听证制度。对于已经三级终结的信访案例，建立公开听证制度，合法予以终结，消除职业上访。

（4）法制保障。为推动信访制度的全面改革，迫切需要制定《信访法》。一些不合时宜的规定应该及时废止。例如，对越级上访、进京上访的规定，对领导接待日、下访的规定，等等。同时要明确界定信访行为的边界，对于已经涉嫌违反《治安管理处罚法》的行为，不纳入《信访法》。随着反恐形势的日益严峻，对于在反恐敏感地区的信访行为，要考虑与《反恐法》的衔接。

编辑：郑宾 393758162@qq.com