参与主体维度下有效参与的实现路径

刘红岩

(农业部管理干部学院 现代农业研究中心，北京 102208)



经济学研究

参与主体维度下有效参与的实现路径

刘红岩

(农业部管理干部学院 现代农业研究中心，北京 102208)

公共决策和公共治理中有效社会参与的实现可以从参与主体、参与形式、参与程度、参与保障、参与效果评估等多维度融合的角度努力。在参与主体维度上，主体的代表性、积极性和可行能力是影响参与有效性的基础性要素。要使参与具有实质影响性和推进有效参与的实现，其可能的路径是：在参与代表性层面上，审慎确定利益相关者和参与主体，平衡公众与专家的角色冲突，增加弱势群体的参与机会和参与分量；在参与积极性层面上，建立社会参与的回应机制和需求表达机制，保护和培育社会主体的参与热情；在可行能力层面上，通过教育培训等方式提升参与者整体的参与素养，并提高其组织化程度，以增强对话能力和对抗能力。

社会参与；有效参与；参与主体；参与代表性；参与可行能力

20世纪60—70年代，面对“政府失败”和“市场失败”的双重存在以及政府治理创新的需要，政府和市场之外的社会参与浪潮兴起。在研究层面上，若抛开研究的学科差异，目前为止的社会参与研究经历了三个阶段。一是基础理论研究，研究的侧重点集中在参与理论发展脉络、参与的概念界定、参与的原因、参与的价值与重要性等层面。二是参与方法与技术的研究，包括对参与主体、参与领域、参与形式、参与程度、参与设计的研究。其中，雪莉·阿恩斯坦(Sherry Arnstein)的“参与阶梯理论”(1969，2009)和约翰·克莱顿·托马斯的“公众参与的有效决策模型”是最具代表性和最为系统的参与理论，它们提供了“谁参与”和“如何参与”的操作化的技术和工具。三是有效参与的研究，“公众参与的有效决策模型”是尝试解决选择由哪些主体、在什么时候、以什么方式，以及在多大程度上接纳公众参与难题的开端，是尝试研究有效参与实现路径的开端。它试图在理论层面上说明社会参与方式应如何适合于并切入管理理论；在实践层面为公共管理者提供一些“如何做”的操作指南，即应该在什么时候、以什么方式吸引和推进社会参与；在规范研究层面上需要发现提高公众在公共事务管理和公共政策中有效参与能力的途径和措施。[1]但这仍旧不能解决有效参与问题。为进一步提升参与有效性，后续研究对该模型做了修正和完善，提出了与公共决策过程相契合，融合了参与主体、参与领域、参与形式、参与程度、参与保障和参与效果评估五个维度、六项要素的公共决策的有效参与模型[2]，该修正模型将关于如何实现有效参与的研究继续向前推进了一步，但距离实现有效参与的研究目标仍然较远。实操领域中，公共决策和公共治理中的无效和低效参与频发，大大降低了公共治理的效率和政府公信力。因此，如何为公共管理者提供更加实用和可操作化的参与技术和工具的有效参与研究，仍是当前面临的一个重要研究课题。基于此，本研究试图在已有研究基础上，以社会主体为聚焦点，研究有效参与的实现路径，以期为公共治理理论创新和公共管理者面临的实践难题做出一点有益的探索。

由此，本文进一步深化了关于推进有效参与的技术、方法与工具的研究，将关于有效参与实现路径的研究向前推进了一步。第一，已有研究只是提出了要从参与主体、参与形式、参与保障、参与效果评估等多维的角度同时推进有效参与，但对于其实现路径，已有研究关注不多。第二，即使存在较少的关于实现路径的研究，但分布比较零散，主题不够聚焦，内容过于泛化。第三，即使存有较少的基于参与主体角度的有效参与推进路径的研究，但结构有失系统，内容缺乏深度，较少涉及参与代表性、参与回应机制、参与的组织化等事关参与有效性的重要因素分析，路径选择难以“落地”。本文是基于参与主体有效参与实现路径的专门研究，较为系统、深入地剖析了关涉有效参与的主体层面的要素，更为明确、详细、具体地探讨了有效参与的实现路径，同时兼顾理论创新与政策“落地”，是对已有研究的重要补足和深化。

以下将从参与主体角色定位、参与代表性、参与积极性和参与的可行能力四个层面阐述有效参与的实现路径。

一、社会参与的参与主体及其角色定位

所谓有效参与，是指社会参与主体通过适宜的参与途径，有深度又有限度地参与到公共决策过程，通过在此过程中的完整的意见表达和利益博弈，对决策制定者产生实质性影响，使其需求和建议在最终的决策结果中得以体现，或者得到需求未被满足、建议未被采纳的回应和反馈。参与主体是有效参与模型中最为重要的一环，有效参与的实现有赖于具备参与意愿和参与能力的参与主体的到位参与，同时有赖于公共管理部门对于各类主体参与素养的理性评估及其代表性、均衡性、广泛性的精确设计。唯有这样，参与主体才能嵌入到“需求表达—利益博弈—决策制定—决策执行”的决策过程中，参与主体的诉求才有可能在决策结果中得到体现或得到其他反馈，有效参与才有可能得以实现。

参与主体关乎“谁参与”的问题。公共决策和公共事务治理的参与主体泛指一切公民个体和公民团体组织，包括公共管理部门、公众、专家、学者、媒体、企业、社区、社团组织等。由于不同主体具有不同特质和优劣势，为促成有效参与，有必要对各参与主体的角色地位等进行限制性规定(见表1)。各参与主体，尤其是公共管理部门须明确利益较量者的优势、局限和功能所在，以更好地设计参与和发挥参与的作用，促进决策的民主性、公共性和科学性。

表1　有效参与目标下各参与主体角色功能定位

注：表中内容根据王锡锌著作《公众参与和行政过程——一个理念与制度分析的框架》和《公众参与和中国新公共运动的兴起》的相关内容拓展修整而成。

二、基于参与主体代表性的有效参与实现路径

公共决策要同时兼顾经济效率和社会公平的结果，若要在决策结果中体现公平和各利益相关者的利益，则各相关利益者的代表都要在参与主体中有所体现，这就涉及参与的代表性问题。虽然参与代表性的平衡并不必然带来相关利益的平衡，但没有参与代表性的平衡必定不会有相关利益的平衡。参与代表性由参与广泛性和均衡性界定，并分别由利益相关者的参与数量和利益相关者的参与比例作为衡量指标。以调价听证会为例，作为一项制度创新，它备受公共管理部门青睐和推崇，然而实践中它却备受诟病，被称为是“作秀”“走过场”“走形式”，甚至于参与者被称为“听证专业户”，听证最终成了“在场的缺席”。之所以会有如此结果，这与听证参与中的参与代表性失衡有关。在2006年北京市出租车调价听证中，25名听证代表中仅有2名是出租车司机代表，而出租车司机是与出租车调价关系最为密切主体之一，代表比例显然过低；北京市运输管理局作为申请人推荐了8名经营者代表，然而，这8名被推荐的代表是否能不代表运输管理局的意志？其他17名代表究竟又能代表谁？可见，参与主体不具备广泛性、公意性和代表性。在2010年青岛市崂山风景区门票调价听证中，30名听证代表中的12名是消费者代表，这12位都是青岛本地人，而与门票涨价利益关系最为密切的是外地游客，但外地游客在听证代表中并无体现。上述两次听证活动的结果是成功调价，但公众对听证决策结果表达了诸多质疑，对听证制度也表现了些许不屑。参与代表性的失衡制约着有效参与的实现，而助推有效参与的参与代表性的平衡路径在于以下三点。

1. 审慎确定利益相关者与参与主体。在技术和方法层面上界定参与主体，托马斯认为有两种参与途径：一是自上而下的途径，即决策者在任何形式的社会参与之前都应充分考虑，哪一类公民可能对某项问题感兴趣？谁会或者可能会受到决策的直接影响？在这个过程中，既不能过分宽泛，也不能随意排斥，尤其是后者将会产生巨大的风险；二是自下而上的途径，即公众自己界定自己，在高度持续性的参与过程中逐渐表现其性质和意愿，决策者根据公众的利益要求选择特定决策的参与主体。因此，在确定参与主体确定之前首先要确定利益相关者。所谓“利益相关者”，指“能够影响一个组织目标的实现或者能够被组织实现目标过程影响的人”[3]。从利益相关者角度确定参与主体可以保证民意的充分表达和公众参与权利的真正实现，从而进一步推进公共决策的科学化和民主化。若某一具体参与事项的所有的利益相关者的利益都能得到表达甚至照顾，则该参与具有较强的代表性。反之，则参与代表性较弱或没有代表性，公众利益就得不到保障。无论是自上而下还是自下而上，社会参与主体最终将由公共管理者判断。参与主体人员和规模的确定要综合考虑以下因素：决策事态的紧急性；方案内容的专业性；介入时机的阶段性；参与途径的具体性；利害影响的相关性；[4]138-140具体参与事项的目标要求；具体参与事项的参与程度。

2. 平衡公众参与与专家参与的冲突。具体决策事项中参与主体的代表性还关涉公众参与与专家参与之间的关系处理。公众参与与专家参与之间的冲突体现在：由于公众利益诉求与利益集团的利益存在多重利益间的冲突，加之普通公众专业知识和技术技能的缺乏，扩大社会参与也就意味着决策过程中冲突的增加。由此，专家参与的充分实现意味着对公众参与的限制，即对决策过程公开性和决策结果民主性的损害。但参与代表性要求公共管理部门在两种参与主体之间寻求平衡。由于价值选择领域的公众参与能够促进民主性但并不同时损害理性，在手段选择的技术领域的专家运用能够促进理性而并不必然损害民主性，只要在决策过程中将价值问题和事实问题分开，公众和专家的角色定位清晰，公众和专家各司其职，则他们之间的冲突就能被消解。[5]

3. 增加弱势群体的参与机会与参与分量。利益诉求最需要得到表达和体现的弱势群体在决策和治理过程中往往缺少参与机会，也缺乏参与意识。即使参与，其“走过场式”的形式参与的可能性更大，对决策过程和治理结果往往难以产生实质影响性。为提高决策的民主性和正当性，公共管理部门有必要为弱势群体设置畅通的参与渠道，提供参与机会，增加参与分量。近年来，弱势群体因参与不公和利益分享不公而表现出的非理性、情绪化的参与带来了诸多不良后果。由于中国正处于社会转型期，经济社会变革不可避免地带来经济发展成果在不同社会成员之间的非均等共享，弱势群体对个人和家庭境况的不满情绪经过长期的横向传递和纵向累积后极易外化扩展到其他各个阶层。体制内利益表达机制的缺失和新型网络媒体的便利可达，让人们找到了不满情绪的宣泄渠道，非理性的、扰乱社会秩序的“网络愤青”“网络暴民”随之出现。因此，更多地让弱势群体参与到决策过程和治理过程中，增加他们的表达机会和利益共享可能性，不仅有利于提高决策和治理的公共性、正当性，还有助于保护弱势利益，有助于减少社会不稳定因素。

三、基于参与主体积极性的有效参与实现路径

参与积极性可由参与动机、参与意愿和对具体事项的响应来界定。公众的政治冷漠、消极参与和在参与过程中参与积极性的逐渐弱化是实现有效社会参与的大敌。只有在参与过程中逐渐提高社会公众的参与信心和参与热情，参与才有可能具有实质影响性，有效参与才有可能实现。2012年南京市“绿评员”招募活动便展现了公众参与积极性逐渐消退的过程及对有效参与的不利影响。为迎接青奥会和加速地铁项目进展，南京市民钟爱的梧桐树需被移植，根据该市绿评机制，“移树”决策须先广泛征求意见、进行公示，为此，南京市“绿评员库”计划扩容招募50人。结果一个月内报名人数从111人减少至17人，招募活动以尴尬收场。究其原因，就是随着招募活动和决策进程的推进，社会公众根据以往的参与经验，预期到参与结果不可能因公众意见而改变，其参与热情被消磨，参与积极性被挫伤，随之产生了一种无力感进而退出报名。一位退出招募的市民说：“有时觉得绿评会更多是像走一个过场，绿评员没有太多的作用，工程都要开工了，才来进行绿评，该移的树还是要移，无非是移多移少的罢了。”[6]可见，助推有效参与的社会公众的参与热情需要保护，也需要培育，保护和培育路径在于以下两点。

1. 建立社会参与的回应机制，照顾和培育社会主体的参与热情。社会参与的回应机制意味着，只要有社会参与环节，公众意见吸纳与否，公共管理部门都要给予相应的反馈；在资源条件允许的情况下，要尽量使公众的合理意见和需求在决策结果中得到体现。这样做的原因有三。首先，决策结果的不确定性和不可预知性会挫伤公众的参与热忱。[7]对于普通公众来说，由于信息不对称的存在和以往参与结果低效和无效的经验启示，他们对决策结果本就不抱太多期望，即使是对于与自身利益息息相关的决策项目，随着决策进程的推进和决策环境的变化，若是不能得出决策结果会为其带来收益的精准判断，公众个人就会做出规避不确定性风险的选择，消极对待参与。其次，公共管理部门对参与过程的态度和参与结果的处理也会影响到公众未来参与的积极性。对于社会参与的结果，有时官员们会致力于接受公众的意见；有时官员们会部分地改变自己的看法，尽量形成一个新的更有弹性的混合方案，并与公民加强对话；有时他们只会采纳那些与自己观点一致的建议，拒绝接受不同建议，并对公众期望得知参与结果和意见未被吸纳的原因的心理预期置若罔闻。如果最后一种情况长期持续，那么这种观点被简单粗暴地忽视的感受就会演化成为社会公众的心理惯性，他们便不会再有愿意参与社区治理和公共事务治理。因此，对于参与过程的结果应当落实明确的问责制，这一点将直接影响到社会参与是否真正取得“成功”。[8]处理参与结果的态度不当，不仅会挫伤公众参与的积极性，也会损害政府的公信力。南京“绿评员”招募遇冷便是很好的例证。最后，普通公众的“搭便车”心理和理性经济人的收益偏好也会弱化社会主体的参与积极性。博克斯认为，在履行公民义务方面，基于理性考虑，公民更愿意充当“搭便车者”，对于公民参与表现出消极的政治冷漠。[9]由于进入政策议程的政策问题大多是共同利益问题，个体参与的时间、精力和其他成本投入换回的可能是与自己无关或是只有微不足道的收益所得，倘若参与表达没有得到决策体现和回应，那么参与就是得不偿失，主体参与积极性就会大大削弱。因此，建立社会参与的回应机制和问责机制，是操作技术层面特别重要和特别值得关注的问题。

2. 建立畅通的需求表达机制，提升社会主体的参与积极性。有效参与的实现首先需要使利益相关者的需求和建议得到表达和被告知，然后其相关权益才有可能得到主张和实现。社会参与实际上是社会当中不同利益群体和利益集团的参与，是他们的利益和要求在决策过程中进行表达的问题。完整的利益表达，不仅仅是一个游说的过程，更是一个施加压力和利益博弈的过程。需求和利益表达机制的畅通是社会主体开展参与活动的基础，是保护参与者参与热情和利益相关者利益的前提，是确保参与主体具有代表性的重要保障机制。需求表达机制的建立首先需要转变公共管理者对于社会参与的认识障碍。三重因素导致公共管理者不乐于甚至抵触多元主体的社会参与。一是传统官僚思想及科层制的组织结构阻碍政府与各参与主体的互动，发号施令般的决策习惯使得公共管理者难以接受多元主体的决策分权，对社会参与持消极甚至抵触态度。二是根据官僚经济理论，作为自利的、理性的效用最大化者，公共管理者通常会因自己的资源攫取需要而拒绝、阻碍甚至限制公众在政策过程中的参与。[10]三是由于社会参与可能使政府运作成本增加，决策质量和工作效率降低，这致使公共管理者接受社会参与环节的热情弱化。公共决策和公共治理中的社会参与机制，是我国公共决策模式现代化，直至政治体制改革和政治发展的一个轴心课题和战略使命，是提升公共决策民主化和科学化、公共治理效率、政府公信力的有效机制。政府部门的领导者和管理者必须在理念层面上转换执政理念和执政思维，从思想根源上克服对社会参与的种种认识障碍，在张开怀抱大度接受社会参与的同时，控制和减少社会参与的不利因素和不利影响。

四、基于参与主体可行能力的有效参与实现路径

参与过程不仅是利益表达过程，更是利益博弈过程，有效参与的实现需要参与者整体具备一定的参与素养和参与能力。参与者整体的参与素养和参与能力能否满足利益表达和利益博弈的需要，直接关系参与是否具有实质影响力和公共政策是否具有公意性。参与素养包括：以政治意识和公民意识为基础的参政能力；育文化水平为基础的思维能力；宣传、主张、表达的能力；必要的社会热情。[11]参与能力包括利益表达能力、组织联盟能力、资源筹集能力、协商沟通能力、公关营销能力和民主治理能力。[12]10

在北京地铁5号线天通苑站增站过程中，普通民众因具备与政府对话的素养和能力，其增站意愿才会最终成为现实。此次参与活动中网名分别为“超级马甲”和Newland的两位“领袖人物”发挥了至关重要的作用。前者曾在湖南省交通厅工作过10年，当时在北京一家公司做管理工作；后者是一位轨道工程师。他们都具有良好的教育文化背景，具有过硬的沟通表达协商谈判素质，有组织和运用相关资源的经济基础和社会基础，有参与政治过程的热情并抱有通过参与争取自己合理利益的期待。他们通过网络的“加站帖”宣传自己写作的《行动指南》并组织天通苑一带的小区居民，利用网络的快速传播效应，使“加站”诉求成为网络头条。通过拨打12345市长热线、北京市规划委、交通委、地铁建设指挥部门等机构的电话，使他们的诉求上达至政府决策部门。同时，参与者中的记者通过其影响力加大了媒体对加站诉求的宣传，并迅速收集到8 310个签名。他们将签名精心制作成册，送达市信访办。在民众和媒体的积极组织和参与下，北京市规划委和其他相关部门最终做出了回应，同意天通苑站增站，11万人出行难的问题得以解决。可以预期，如果没有参与主体较高的参与素养和能力，这种自下而上的参与模式很难达成参与的实质影响并实现参与者的诉求。社会主体的参与可行能力的培养路径在于以下两点。

1. 提升参与者的整体参与素养，增强对话能力。参与者的整体参与素养可通过教育培训途径提升。在提升全民教育知识水平和文化素养的同时，要建立专门的培训机构或委托高校、专门的社会组织进行相关的参与培训，刻意培养公众的参与技能和参与素养，增强其与决策部门及其他利益团体的对话能力，增强参与效果。一是提升利益表达能力。参与权的本质，是话语表达和有效协商的能力。阿尔蒙德在其《比较政治学》中指出，某个集团或个人提出要求的过程称为利益表达。当前，中国公众及社会组织的表达能力仍很欠缺，面临着目标群体尤其是弱势弱体的参与意识薄弱、有效利用各种社会资源(包括各种利益表达渠道、媒体、信息、人财物等资源)以及通过领导与专家等外来力量表达其利益主张的能力缺失等一系列问题。要提高公众的利益表达能力，可以通过宣传、教育、培训等方式，增强目标群体的参与意识；通过实操训练等方式教会其最大化利用现有体系内各种法定的参与途径。[12]67-71二是提升资源筹集的能力。社会参与不仅需要包括人员、资金和行动设备在内的物质资源，也需要包括涉及社会参与活动的政策法规、知识、价值观、社会认同、社会资本等的非物质资源。提高社会公众的资源筹集能力，指同时提高公众筹集资金和获取政府支持的能力，包括制度支持、政治支持、项目资助、环境改善等。三是提升协商沟通能力。有效的协商沟通是获取参与机会、进行利益表达的基础。要提高沟通协商能力，社会公众要同时学会熟练运用包括耐心倾听、尊重他人意见和想法、营造相互学习的气氛等在内的多种沟通技巧；学会使用书面方式、口头方式、正式沟通、非正式沟通，并学会判断何种情况下使用何种沟通方式最为适宜；还要学会处理各种突发状况和冲突状况。四是提升公关营销能力。公关营销能力的重点在于运用媒体的能力。有很多案例都因媒体的介入而“柳暗花明”，如藏羚羊保护、怒江保卫战、圆明园防渗工程、厦门PX项目等。社会公众可以从以下几个方面提升自己的公关营销能力：研究并掌握不同媒体的特点；明确自己的媒体策略，找到适于宣传、易于为群众接受的新闻视角，并将之聚焦、提炼、加工和学习，达到熟练运用的程度；建立和维护与媒体的关系，搭建自身利益与媒体需求的共同的利益平台；充分利用新型媒体网络，扩展宣传空间，增强宣传影响力。

2. 提高参与者的组织化程度，增强对抗能力。参与组织化程度的差异意味着利益代表的差异和利益实现的差异。托克维尔在《论美国的民主》中指出，在民主国家，分散的、独立的市民个体几乎无力做成任何事情，只有他们学会志愿性地相互帮助，才将会有力量成事。组织化的参与者较个体化的参与者有着更强的游说、谈判和博弈能力，从而能更有效地影响决策过程和决策制定，推动特定问题的解决或者带来某种向好的改变。“经验的观察表明，那些组织化的、集中的利益主体在参与机会和参与程度方面具有明显优势，能够有效地对政策制定过程施加影响，从而使政策的制定反映出对这些特定利益的偏爱。相反，各种分散的、没有得到组织化的利益在协商、谈判、征求意见等过程中甚至根本就无法获得参与机会，因而在参与程度和有效性方面都处于劣势，往往也会失望于决策结果。”[13]要想改变决策过程中参与者的不平衡结构，增强博弈和对抗能力，提升参与效果和参与有效性，其根本途径是使分散的、个体的利益得到组织化，使其通过组织化的方式和途径参与决策过程。在制度设计方面，促进利益组织化的可能的途径是：正确定位社会组织，加强其能力建设的同时提高其规范性、透明度和公信力；增强社团的独立性和自主性，使其发挥应有功能。[4]144-146

五、结语

综上，要提升一次参与活动的有效性，就要在了解各类主体参与特质的前提下，设计和控制良好的参与代表性，提升各主体的参与积极性和参与可行能力。有助于实现有效参与的指标设计和实现路径综合见于表2。

表2　有效参与目标下参与主体的指标设计与操作技术

当然，本研究只是聚焦于参与主体维度上对如何实现有效参与的尝试性探讨，实现路径的周全性和精准性还有待于进一步探索；且参与有效性的整体提升，也还需要全方位的参与维度的努力，这些都是后续研究的方向。

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〔责任编辑：冯胜利〕

2015-09-18

刘红岩(1982-)，女，山东临沂人，副研究员，博士，从事公共政策、公共治理与农村社会政策的研究。

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1000-8284(2016)09-0129-06