优化用地保障服务的出路探析

郭勇 胡丕勇

摘 要：随着城市化、工业化进程的快速推进，用地需求与供给的矛盾日益尖锐。如何做好土地这篇文章，切实依法做好用地保障，促进经济社会平稳较快健康发展，成为当前国土资源系统的重大课题。首先，基于当前国内外经济形势的初步研判，提出县域经济发展的设想；然后，介绍长兴县土地要素保障的亮点做法和面临的问题；最后，提出有序推进规划调整完善工作，优化用地指标精细化管理，扎实推进农村土地整治项目等优化用地保障服务的政策建议。

关键词：长兴县；用地保障；出路探析

中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）04-0007-02

“皮之不存，毛将焉附。”土地是人类赖以生存和发展的物质基础。随着城市化、工业化进程的快速推进，大量建设项目的实施急需用地，而“地根”越来越趋紧，用地需求与供给的矛盾日益尖锐。如何做好土地这篇文章，切实依法做好用地保障，促进经济社会平稳较快健康发展，成为当前国土资源系统的重大课题。本文首先基于当前国内外经济形势的初步研判，提出了县域经济发展的设想，然后介绍了长兴县土地要素保障的亮点做法和面临的问题，最后提出了优化用地保障服务的政策建议。

一、当前形势研判

欧洲希腊债务危机愈演愈烈，美国经济复苏缓慢，外围经济陷入低迷，我国出口导向型企业面临困境。国内居民消费因社保不健全、消费习惯等原因，一直未能有效提振。2010年4万亿投资计划施行后，出现了过度投资、产能过剩的现象。出口、投资、消费是拉动经济增长的三驾马车，出口受阻，消费不振，投资产能过剩，三驾马车如何有效拉动经济面临着现实的困境。2015年年初以来，国家出台鼓励旅游消费计划、人民币主动贬值促进出口、PPP投资计划等一系列举措，以期拉动经济增长。

在这大环境下，县域经济运行要转变思路：加快产业转型升级，减少对房地产业的依赖；建立以高新技术产业为县域经济的主导产业，并对准备上的项目“有保有压”。如对那些关系国计民生的、事关县域可持续发展的项目要“保”，这些项目既包括基础设施也包括工业等生产性项目，疏通其融资渠道，给予财政扶持，使其尽快投产，尽快见效；对那些高能耗、高污染的企业，要有果断的决心关停，大胆主动进行结构调整，为下一轮的快速发展蓄积力量。

二、案例分析

（一）研究区域概况

长兴县地处长江三角洲杭嘉湖平原，位于浙江省北部，县域总面积1 430平方公里，人口62万，是全国综合实力百强县之一。近年来，长兴县步入了发展的快车道。2014年，长兴县地区生产总值438.72亿元，增长8.7%；全县完成财政总收入70.16亿元，同比增长3%；地方财政收入40.23亿元，同比增长2%。

（二）用地保障服务的亮点做法

2015年是“稳增长”之年，各乡镇园区的发展势头依旧很强劲，长兴县多途径做好用地保障工作：一是大力推进农村土地整治项目，筹集用地指标；二是全力开展“三类土地”处置和批后监管工作；三是积极稳妥实施项目供地，切实加快项目报批进度。同时，在有限的建设用地指标使用上做到了“有保有压，重点突出”。

1.优先安排大好高产业项目及民生项目用地。在年底计划指标安排中，长兴县积极贯彻落实“服务民生改善、服务转型升级”战略：安排用于新农村安置房建设的指标137亩，安排城市保障性住房新增建设用地155亩，分别占新增建设用地指标9.57%、10.82%；重点保障了天能、诺力、桐昆纺织等大好高产业项目用地，确保了项目及早投产，为促进县域经济社会发展奠定了基础。

2.优化用地指标精细化管理。根据当前浙江省国土资源厅用地报批相关规则，用地指标各地类间配比需要平衡。长兴县年初重点安排了天能、诺力等重点项目用地指标，因这些项目占用耕地量少，各地类间的配比出现不平衡，因此，长兴县以中期评估为契机，适时从项目库中选取一些耕地占比高、投资效益好、政府急需解决用地的项目，提高（下转17页）（上接7页）了用地指标精细化管理水平。

（三）面临的问题

1.年度用地指标锐减，“保发展”的压力剧增。2015年浙江省政府切块下达长兴县计划指标1 514亩，指标总量小，满足不了经济发展的用地需求。且规划空间不足，也制约了用地的保障能力。根据《长兴县土地利用总体规划（2006—2020年）》，至规划期末长兴县安排新增城乡建设用地规模3.95万亩，2006—2015年已经使用3万亩，剩余0.95万亩。土地要素的瓶颈效应凸现，严重制约了县域经济社会的发展。

2.土地低效利用问题依然严峻，节约集约用地任重道远。转而未供、供而未用及低效利用土地依然大量存在，农村宅基地一户多宅、超占面积、“两栖人口，两头占地”、乱搭乱建等现象还未从根本上得到遏制。这些问题由于政策不明晰、多方利益错综盘根，解决起来较为困难。如何在现有法律政策条件下妥善处理好历史问题，加快形成健康规范的土地利用秩序，进一步提高土地利用水平，还需要积极深入探索。

三、做好用地保障服务的政策建议

（一）严格规划管理，有序推进规划调整完善工作

新一轮规划于2010年批准实施，因项目落地的移位偏差，需进行有条件建设区和允许建设区的调整置换。目前，因新增空间已出现倒挂，规划调整工作切换为规划调整完善工作，即省域内统筹新增建设用地空间。通过省域统筹，优势互补，促进县域经济的快速发展。

（二）扎实推进农村土地整治项目

深入开展农村土地整治工作，一方面要优化农村土地利用结构和布局，提升农业综合生产能力，推进农村住房改造、社区公共服务和基础设施建设，推动农村人口和村庄集聚，促进城乡统筹协调发展；另一方面要落实城乡建设用地增减挂钩政策，破解建设用地保障难题的有效手段。因此，推进农村土地整治项目可以说是“一举多得”。

（三）盘活存量用地，规范土地收储制度

省下达指标量越来越趋紧，努力提高县域节约集约用地水平将是今后有效缓解用地供需矛盾的重要途径。提高县域节约集约用地水平非“一蹴而就”，国土资源系统干部需要创新工作机制，努力探索“三类土地”处置和批后监管的新方法，深入挖掘存量用地潜力，大力拓展用地空间。同时，进一步规范土地储备制度，优化土地融资工作，为“城市经营”提供资金保障。

（四）建立健全项目储备制度，并适时做好项目包装

用地需求的无限性与用地供给的有限性矛盾始终存在，为缓和矛盾，并优化产业结构升级，国土局需会同发改委、建设局等单位，对项目进行会审，根据项目的轻重缓急程度确定用地时序和用地规模，对于涉及民生的重大工程需优先安排。另外，对于一些有可能争取省预留指标的项目，需适时进行有效包装，争取列入省重点项目。

“皮之不存，毛将焉附。”土地是人类赖以生存和发展的物质基础。随着城市化、工业化进程的快速推进，大量建设项目的实施急需用地，而“地根”越来越趋紧，用地需求与供给的矛盾日益尖锐。如何做好土地这篇文章，切实依法做好用地保障，促进经济社会平稳较快健康发展，成为当前国土资源系统的重大课题。本文首先基于当前国内外经济形势的初步研判，提出了县域经济发展的设想，然后介绍了长兴县土地要素保障的亮点做法和面临的问题，最后提出了优化用地保障服务的政策建议。

一、当前形势研判

欧洲希腊债务危机愈演愈烈，美国经济复苏缓慢，外围经济陷入低迷，我国出口导向型企业面临困境。国内居民消费因社保不健全、消费习惯等原因，一直未能有效提振。2010年4万亿投资计划施行后，出现了过度投资、产能过剩的现象。出口、投资、消费是拉动经济增长的三驾马车，出口受阻，消费不振，投资产能过剩，三驾马车如何有效拉动经济面临着现实的困境。2015年年初以来，国家出台鼓励旅游消费计划、人民币主动贬值促进出口、PPP投资计划等一系列举措，以期拉动经济增长。

在这大环境下，县域经济运行要转变思路：加快产业转型升级，减少对房地产业的依赖；建立以高新技术产业为县域经济的主导产业，并对准备上的项目“有保有压”。如对那些关系国计民生的、事关县域可持续发展的项目要“保”，这些项目既包括基础设施也包括工业等生产性项目，疏通其融资渠道，给予财政扶持，使其尽快投产，尽快见效；对那些高能耗、高污染的企业，要有果断的决心关停，大胆主动进行结构调整，为下一轮的快速发展蓄积力量。

二、案例分析

（一）研究区域概况

长兴县地处长江三角洲杭嘉湖平原，位于浙江省北部，县域总面积1 430平方公里，人口62万，是全国综合实力百强县之一。近年来，长兴县步入了发展的快车道。2014年，长兴县地区生产总值438.72亿元，增长8.7%；全县完成财政总收入70.16亿元，同比增长3%；地方财政收入40.23亿元，同比增长2%。

（二）用地保障服务的亮点做法

2015年是“稳增长”之年，各乡镇园区的发展势头依旧很强劲，长兴县多途径做好用地保障工作：一是大力推进农村土地整治项目，筹集用地指标；二是全力开展“三类土地”处置和批后监管工作；三是积极稳妥实施项目供地，切实加快项目报批进度。同时，在有限的建设用地指标使用上做到了“有保有压，重点突出”。

1.优先安排大好高产业项目及民生项目用地。在年底计划指标安排中，长兴县积极贯彻落实“服务民生改善、服务转型升级”战略：安排用于新农村安置房建设的指标137亩，安排城市保障性住房新增建设用地155亩，分别占新增建设用地指标9.57%、10.82%；重点保障了天能、诺力、桐昆纺织等大好高产业项目用地，确保了项目及早投产，为促进县域经济社会发展奠定了基础。

2.优化用地指标精细化管理。根据当前浙江省国土资源厅用地报批相关规则，用地指标各地类间配比需要平衡。长兴县年初重点安排了天能、诺力等重点项目用地指标，因这些项目占用耕地量少，各地类间的配比出现不平衡，因此，长兴县以中期评估为契机，适时从项目库中选取一些耕地占比高、投资效益好、政府急需解决用地的项目，提高了用地指标精细化管理水平。

（三）面临的问题

1.年度用地指标锐减，“保发展”的压力剧增。2015年浙江省政府切块下达长兴县计划指标1 514亩，指标总量小，满足不了经济发展的用地需求。且规划空间不足，也制约了用地的保障能力。根据《长兴县土地利用总体规划（2006—2020年）》，至规划期末长兴县安排新增城乡建设用地规模3.95万亩，2006—2015年已经使用3万亩，剩余0.95万亩。土地要素的瓶颈效应凸现，严重制约了县域经济社会的发展。

2.土地低效利用问题依然严峻，节约集约用地任重道远。转而未供、供而未用及低效利用土地依然大量存在，农村宅基地一户多宅、超占面积、“两栖人口，两头占地”、乱搭乱建等现象还未从根本上得到遏制。这些问题由于政策不明晰、多方利益错综盘根，解决起来较为困难。如何在现有法律政策条件下妥善处理好历史问题，加快形成健康规范的土地利用秩序，进一步提高土地利用水平，还需要积极深入探索。

三、做好用地保障服务的政策建议

（一）严格规划管理，有序推进规划调整完善工作

新一轮规划于2010年批准实施，因项目落地的移位偏差，需进行有条件建设区和允许建设区的调整置换。目前，因新增空间已出现倒挂，规划调整工作切换为规划调整完善工作，即省域内统筹新增建设用地空间。通过省域统筹，优势互补，促进县域经济的快速发展。

（二）扎实推进农村土地整治项目

深入开展农村土地整治工作，一方面要优化农村土地利用结构和布局，提升农业综合生产能力，推进农村住房改造、社区公共服务和基础设施建设，推动农村人口和村庄集聚，促进城乡统筹协调发展；另一方面要落实城乡建设用地增减挂钩政策，破解建设用地保障难题的有效手段。因此，推进农村土地整治项目可以说是“一举多得”。

（三）盘活存量用地，规范土地收储制度

省下达指标量越来越趋紧，努力提高县域节约集约用地水平将是今后有效缓解用地供需矛盾的重要途径。提高县域节约集约用地水平非“一蹴而就”，国土资源系统干部需要创新工作机制，努力探索“三类土地”处置和批后监管的新方法，深入挖掘存量用地潜力，大力拓展用地空间。同时，进一步规范土地储备制度，优化土地融资工作，为“城市经营”提供资金保障。

（四）建立健全项目储备制度，并适时做好项目包装

用地需求的无限性与用地供给的有限性矛盾始终存在，为缓和矛盾，并优化产业结构升级，国土局需会同发改委、建设局等单位，对项目进行会审，根据项目的轻重缓急程度确定用地时序和用地规模，对于涉及民生的重大工程需优先安排。另外，对于一些有可能争取省预留指标的项目，需适时进行有效包装，争取列入省重点项目。

参考文献：

[1] 姜生俊，朱国骏，马本来.税收政策支持工业反哺农业研究[J].经济师，2005，（10）.

[2] 刘守英.中国的二元土地权利制度与土地市场残缺[J].经济研究参考，2008，（31）.[责任编辑 吴高君]