土地储备规划编制框架研究——以福清市2016年度土地储备计划为例

林小标， 张 敏， 张廷玉， 上官卉彦

(1.福建师范大学地理科学学院,福建福州 350007；2.福建师范大学地理研究所,福建福州 350007；3.中国地质大学(北京)土地科学技术学院,北京 100083)



土地储备规划编制框架研究
——以福清市2016年度土地储备计划为例

林小标1,2， 张 敏3， 张廷玉1， 上官卉彦1,2

(1.福建师范大学地理科学学院,福建福州 350007；2.福建师范大学地理研究所,福建福州 350007；3.中国地质大学(北京)土地科学技术学院,北京 100083)

首先，运用框图法梳理土地利用、土地管理领域的各级规划，界定土地储备规划概念，分析其在整个土地规划体系中的作用。其次，在研究福清市2016年度土地储备计划编制的基础上，借鉴上海、广州等地土地储备规划的编制规程，运用框图法和文献综述法，从规划形势策略定位和指导方针确定、规划指标配置、规划实施保障措施3个方面系统阐述土地储备规划编制的基本框架。

土地储备；规划；编制框架；城市

20世纪90年代中期以来，结合我国土地制度管理特色的土地储备制度在我国得到广泛应用，它往往被认为是我国城市土地使用制度的一次新的里程碑[1]。随着社会主义市场经济体制改革的逐步深入和城镇化进程的不断加快，区域大规模土地利用变化已成为研究的热点。在当前背景下，如何在土地利用中协调土地的社会属性、生态属性及经济属性成为城市科学发展的关键，而城市土地储备制度被国内外学者赋予了这一重要角色[2-6]。近年来关于城市土地储备制度的研究成果主要集中于以下几点：一是土地储备的内涵、周期、储备规模、运作模式、融资体系、风险防范及机构整合[7-11]；二是土地储备的影响机理分析[12-14]；三是城市经营与土地储备的耦合关系[15-17]。

国外土地储备的主要目的是缓解城市扩张带来的用地压力以及为居民提供适宜的居住环境[18]。而在我国的城市土地储备体系中，政府作为管理者与经营者，在为城市各类建设提供土地需求的同时，更大程度上关注土地作为资产、资本属性的部分功能。但是在土地储备的出让上，政府往往会利用手中的权力，将土地按能够获得最高价格的用途出让，而不考虑周围土地的利用方式或城市的长期发展趋势。因此，建立引导土地储备的长效机制，加强对土地储备的数量、结构、空间布局和时序管理，编制与城市发展相适宜的土地储备规划十分迫切。笔者分析了土地储备规划的地位和作用，以福清市2016年度土地储备计划为例，从规划形势策略地位和指导方针、规划指标配置与调整、规划实施保障措施制定等多个方面探讨了土地储备规划编制的基本框架。

1 土地储备规划的地位与作用

1.1 土地储备规划的地位 土地利用总体规划、区域国土规划、土地利用专项规划、城乡总体规划、国民经济和社会发展五年规划及相关五年规划、土地储备规划、土地储备年度计划等构成了土地利用、管理领域的规划体系(图1)。

就规划时效性和空间尺度而言，区域国土规划、土地利用总体规划(包含土地利用专项规划)及城乡总体规划属于长期性、宏观尺度规划；国民经济和社会发展规划、土地储备规划同属中期(一般为5年)规划范畴，为中观尺度规划；逐年编制的土地储备年度计划则属于短期计划。由此可见，土地储备规划是联系长期规划和短期计划、宏观规划和专项规划的关键纽带。

就规划层级和相互关系而言，土地利用总体规划、城乡总体规划等宏观性规划为土地储备规划的编定提供了政策前提、测算依据及指标分配的导向性；国民经济和社会发展规划为储备规划提供了更具现实性、必要性的经济社会发展目标和限制性指标；其他类五年规划与土地储备规划相平行，但土地储备规划的编制具有优先性，肩负着为他项规划和重大项目提供具体的资源配置导向的职能，土地储备年度计划逐年落实土地储备规划，并根据规划执行期间反映的问题加以调整与完善。

就规划重点和指标配置而言，区域国土规划侧重土地利用的空间布局和主体功能。土地利用总体规划重在对研究区域土地利用结构、布局等宏观战略措施的把控，尤其重视对耕地资源的保护，其中，基本农田指标配置对下行规划有着重要约束。城乡总体规划侧重于统筹安排城乡发展建设空间，其中城镇用地和居民点指标配置是关键。土地储备规划重在以城市发展、土地市场需求为导向，加强对国有建设用地的取得、储备、开发、供应等环节的长远谋划，其中，国有建设用地中经营性用地和工业用地2大类用地量的安排(包括数量、结构、空间布局和时序)是重点。在土地储备规划的框架约束下，土地储备年度计划重在把握收储和供应土地的节奏和指标的机动调整，并对储备地块的具体信息进行采集、筛选及界定。

图1 土地储备规划与相关规划关系网络Fig.1 Land reserve planning and related planning network

鉴于此，该研究认为土地储备规划是在一定的区域内，依据区域社会经济可持续发展要求及衡量当地自然条件、文化发展状况，在供应潜力及需求测算的基础上，综合考虑城市未来发展战略和空间导向，对国有建设用地中经营性用地和工业用地的取得、储备、开发和供应等环节在数量、结构、空间布局和时序上所做的总体安排部署，对土地储备年度计划起约束和引导作用。

1.2 土地储备规划的作用

1.2.1 土地储备规划是实现城市发展目标、引导城市空间有序发展的战略举措[19]。一方面，土地储备开发以城市管理理念为先导，推进旧城改造，挖掘城市存量土地潜力，显著提高区域土地利用效率、社会经济效益以及环境效益，在新的理念和方法下促进了耕地资源的保护；另一方面，土地储备规划不仅是对区域取得、储备、开发及供应土地等环节在数量、结构、空间布局及时序上的总体安排，也是对土地利用及土地调控政策的导向性部署，引导和落实城市空间发展战略。

1.2.2 土地储备规划是对既有规划的补充完善和功能延伸。土地储备规划的编制可以深入落实国民经济和社会发展五年规划要求，执行土地利用总体规划、城乡总体规划设定的发展目标，进一步提升保障土地资源能力，切实加强土地利用管理，持续强化土地宏观调控的功能。同时，储备规划与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城乡总体规划一道构成了宏观规划体系的指导框架，为年度储备计划提供了指标安排及配置，为城市各类建设用地的结构优化和重点建设项目的落地提供了布局导向，是对土地利用总体规划和城乡总体规划的功能延伸。

2 土地储备规划编制框架与指标配置方法

2.1 规划编制的总体思路 福建省福清市年度土地储备计划从2013年开始编制，储备对象为辖区范围内的经营性用地和工业用地。2016年全市计划储备土地1 800 hm2，可供应储备土地面积1 200 hm2，储备土地集中分布在主城区7个街道、5大工业区、3个综合改革试点的小城镇和福厦铁路沿线。由于土地储备项目建设周期较长，一般为1～2年，开发面积大的项目周期会更长，而年度土地储备计划往往在2、3月份才能编制完成，从而导致年度储备计划调节效果减小，且不具有长远谋划性。另外，福清市年度土地储备计划在编制过程中，往往依据项目进行储备，项目导向性的储备方式、储备地块的破碎性影响了规划片区规模效应的发挥，难以显现土地储备的宏观战略意义，未能从城市空间长远发展的角度上科学谋划土地储备工作。

因此，根据福清市2015年度土地储备计划在编制过程中总结的问题，并借鉴上海等地土地储备规划编制规程，将福清市2016年度土地储备规划大致分为3大板块：一是规划形势策略定位和指导方针确定；二是规划指标的配置和调整；三是实施规划和实施的保护措施。土地储备规划编制的总体框架见图2。其中，规划形势策略定位和指导方针的确定主要从历史成效与未来形势两方面加以论述。规划指标配置与调整以城市发展为导向，以“供应制约并引导需求”为理念，土地供应潜力为约束，现实需求量为判断依据，最终确定规划期间的指标配置方案，从提高可操作性的角度制定相应保障措施。

2.2 规划形势策略地位与指导方针确定 运用SWOT分析方法论证土地储备的成效(优势)、问题(劣势)等内部因素，以及机遇、挑战等外部环境因素，在调查分析这些影响因素时，不仅需要考虑规划区域的发展历史与现状，还需要考虑其长期发展趋势。土地储备规划形势策略定位与指导方针确定框架见图3。

2.3 规划指标配置与调整

2.3.1 国有建设用地利用现状分析。基于全国第二次土地资源调查数据和近期土地利用现状变更数据，从数量、结构和空间布局特征3个方面分析国有建设用地利用现状，充分了解建设用地供需密集区和稀疏区，为潜力测算和需求预测奠定基础。

2.3.2 土地储备控制规模测算。事实上，地方政府在地方或个人利益的驱使下，往往试图多占用土地，而土地储备规模的确立只有建立在土地节约集约利用的基础上，才能真正起作用，不顾土地集约利用要求，盲目圈占储备土地，势必将引起新一轮的土地资源的闲置与浪费。

土地储备控制规模可从存量用地控制规模和增量用地控制规模两方面进行测算。

图2 土地储备规划编制的总体框架Fig.2 General framework of land reserve planning

图3 土地储备规划形势策略定位与指导方针确定框架Fig.3 Strategic positioning of land reserve planning situation and framework of guidelines

存量用地控制规模测算模型为：

S0=A0-A0×R

式中，S0为存量用地控制规模；A0为基期年城镇建设用地面积，A0=P×Am(P为基期年人口数，Am为基期人均建设用地面积)；R代表集约度，R=PST1/PST2，PST1为基期年单位城镇用地二、三产业增加值，PST2为规划目标年单位城镇用地二、三产业增加值。

增量用地控制规模测算模型为：

S1=D-S0

式中，S1为增量用地控制规模；D为规划目标年建设用地需求量，D=P×An(P为基期年到目标年新增的人口；An为规划目标年的人均建设用地面积)。

2.3.3 经营性用地和工业用地需求量预测。

(1)经营性用地预测。城市经济发展与经营性用地的供求之间密切关联，经营性用地的供应直接影响了城市土地市场，目前我国的经营性土地主要是城市房地产开发用地，另外还包括商办、文娱等经营性用地，其升值潜力大，需求稳定，是城市储备机构储备的重点，影响着土地价格水平和土地市场健康运行。在以往的研究中，主要采取线性回归法、BP神经网络法、灰色GM(1,1)等预测模型来对经营性用地和工业用地的需求量进行预测[20-23]。

(2)工业用地预测。工业是各级政府财政税收的主要来源，也是城市发展的重要推力,在工业化快速发展的过程中，工业用地的供给在很大程度上影响城市的建设发展。工业用地需求量预测可通过正向外推法和反向推导法2种方法来实现[24]，正向外推法包括趋势预测法、线性回归法、指数平滑法等；反向推导法则主要依据城市发展趋势和规划目标，以产业规模、就业人口数量等指标反推工业用地规模。

预测经营性用地和工业用地需求量，应至少选用其可用数学方法中的2种，通过求取算术平均值或利用组合预测法，保证预测的精确度，最终确定需求量[25]。

2.3.4 规划指标的分析与确定。规划指标的确定首先应满足不同类型用地需求前提下的土地储备量，主要是住宅、商办和文娱等经营性用地和工业用地。其次需要确定达到不同熟地供应量前提下的土地储备量，即完成土地拆迁、通平等项目前期准备工作，以及市政配套公共服务设施等基础性建设后才允许进入土地市场的地块。这一数字可以根据往年前期开发比重和土地储备资金加以确定。

空间布局指标应从3个方面着手：一是结合铁路、高速公路、城市交通网等公共设施实施储备，通过城市规划与土地储备预先控制并收回源于政府基础设施投资的部分土地增值收益，确保政府的正当收益[26]。二是结合重大工程、重点项目及重点片区实施储备，福清市“十三五”规划期间致力于打造海西先进制造基地、创新基地、主要港口和现代化宜居城市，因此5大国家级和省级工业区发展和美好住宅建设应成为福清市2016年度储备的重点。三是结合城市空间发展布局的发展，推进城郊区域土地储备。通常情况下，土地储备资源主要分布在中心城区外围以及各乡镇工业园区[27]，然而从目前福清市土地的分布特征和利用结构来看，潜在土地储备用地十分有限，且多集中在旧城区与乡镇相交区域。因此，应按照提高存量、控制增量的指导原则，建立市郊联动机制，整合郊区土地资源以加速城郊区域的城镇化进程。

2.3.5 储备地块选择。在我国土地储备实践中，往往存在2种导向：一是土地储备的资金导向性，即土地储备的面积和区位选择完全由城市政府的资金需求决定；二是投资导向性，即土地储备的面积和区位选择通常来自投资者的投资需求。有学者认为这2种地块选择方式在一定程度上妨碍了城市规划的长期性和城市的可持续发展，并导致区域整体利益的下降，主张在储备地块的选择上应更多地考虑自然及社会经济影响因素。如金晓斌等[28]以深圳市龙岗区为例，借助GIS、RS等技术手段选取地块面积、平均高程、平均坡度、规划完备度、产业集聚度及道路通达度等评价因子对储备地块进行选择。刘明皓[29]运用GIS、GE等手段遴选储备潜力地块，再根据相关指标进行开发价值初步评价，最终确定储备地块。

2.3.6 储备时序确定。综合评价城市建设时序、区位条件优劣、地块面积大小、地块现状环境、地块价值高低、土地权属状况以及储备实施的难易程度等影响因素，对计划储备地块进行打分与排序，并确定储备时序，以便推进下一阶段的年度储备计划的制订。

2.4 规划实施保障措施 土地储备规划保障措施大致可分为3个方面，即制度保障、技术保障及机制保障。制度保障体现社会公义，维护了规划的严肃性与约束性；技术保障以先进技术为先导，为土地储备规划指标配置、监督管理及平台建设等方面提供保障；机制保障以创新为切入点，努力增强规划实施的灵活度，提升实施和管理的效率。

3 结语

随着城市土地使用制度市场化改革的逐步深化，城市土地储备制度已成为新时代背景下各级政府加快区域跨越发展、推进经济模式转型的重要手段。编制土地储备规划，确定城市发展需要的储备规模、地域分布、结构特征及各期储备重点等，是科学提高土地利用效率、突显土地“三资”属性、经营城市的重要工作。该研究在总结相关学者研究成果及福清市土地储备规划编制实践的基础上，提出了一个土地储备规划编制的基本框架，为地方政府转变发展理念，编制与城市发展相适应的土地储备规划提供了理论支持和实践探索。

[1] 丁洪建,吴次芳,徐保根.基于社会燃烧理论的中国土地储备制度产生与发展研究[J].中国土地科学,2003,17(4)：82-86.

[2] FISHMAN R.Public land banking：Examination of a management technique[J].The urban institute,1975(3):20-21.

[3] STRONG A.Land banking European reality,American prospect[M].Baltimore：The John Hopkins University Press,1979：57-68.

[4] HAROLD D.Urban land policy[M].Oxford：Oxford University Press,1983：185.

[5] 张宏斌,贾生华.城市土地储备制度的功能定位及其实现机制[J].城市规划,2000(8)：17-20.

[6] 刘永湘,杨继瑞.论城市土地的资本化运营[J].经济问题探索,2003(3)：46-50.

[7] 李雨华.我国城市土地储备制度的研究[D].北京：中国政法大学,2009：27-30.

[8] 于芳.城市土地储备资金短缺解决机制研究[D].北京：中国地质大学(北京),2013：112-115.

[9] 鲍海君,王娜,周娇君.土地信托:土地储备融资新模式[J].上海国土资源，2013,34(1)：53-55.

[10] 仇兵奎,胡玲.基于 DEA 模型的城市政府土地储备决策绩效分析[J].中国土地科学,2013,27(7)：28-33.

[11] 张林.重庆市城市土地储备风险研究[D].重庆：西南大学,2012：43-45.

[12] 陈恒.房地产开发实务及创新研究：基于土地储备供应、开发融资及开发模式三个视角[D].上海：上海交通大学,2008：18-26.

[13] 郝圆.土地储备制度对西安市房地产价格的影响分析[D].杨凌：西北农林科技大学,2010：23-34.

[14] 曹飞.土地储备制度中买方与卖方垄断的联动市场模型研究：兼对耕地保护和征地补偿问题的思考[J].中国人口·资源与环境,2013,23(6)：155-159.

[15] 冯昌中,陈敬雄,范宇.土地储备与城市经营的融合、互动与协调[J].经济地理,2004,24(1)：91-99.

[16] TU X S.Urban land-banking planning：A new instrument to regulate urban land supply-demand of Nanjing City[J].Chinese journal of population,resources and environment,2008,6(2)：18-24.

[17] 叶林,吴木銮,高颖玲.土地财政与城市扩张:实证证据及对策研究[J].经济社会比较,2016(2):39-47.

[18] 周晓艳,康春,田心尉.土地储备制度与土地市场均衡[J].中国土地科学,2003,17(6)：23-26.

[19] 郭忠诚.经营性土地储备规划体系构建：以上海市为例[J].上海国土资源,2013,34(1)：65-68.

[20] 杨铄.基于Excel分析技术的国有建设用地供应计划编制：以福建省福清市为例[J].山东国土资源,2012,28(2)：41-44.

[21] 林宁,游和远.基于BP神经网络的建设用地需求量预测：对武汉市的实证研究[C]// 建设社会主义新农村土地问题研究.武汉：湖北科学技术出版社,2006.

[22] 陈莉莉.基于灰色模型的房地产需求量预测分析[J].知识经济,2015,51(14)：77-78.

[23] 高波,王斌.中国大中城市房地产需求弹性地区差异的实证分析[J].当代经济科学,2008,30(1)：1-7.[24] 鲁鹏,周琎.城市工业用地规模的预测方法探讨：以长寿中心城区为例[J].西部人居环境学刊,2013(2):74-79.

[25] 石忆邵,吴婕.上海建设用地极限规模估算方法研究[J].经济地理,2013,33(3)：1-7,14.

[26] 周小丹.江苏沿海规划实施过程中土地管理对策研究[J].安徽农业科学,2012,40(4)：2350-2351,2357.

[27] 陈伟.上海土地储备“十一五”规划的研究与实施对策[J].城市规划,2006,30(9)：21-25.

[28] 金晓斌,周寅康，张鸿辉，等.快速城市化背景下的城市土地储备策略研究：以深圳市龙岗区为例[J].自然资源学报,2005,20(4)：522-528.

[29] 刘明皓.土地储备经济分析[D].重庆：西南大学,2008：49-61.

Research on the Framework of Land Reserve Planning—A Case Study of Land Reserve Planning of Fuqing City in 2016

LIN Xiao-biao1,2,ZHANG Min3,ZHANG Ting-yu1et al

(1.School of Geographical Science,Fujian Normal University,Fuzhou,Fujian 350007; 2.Institute of Geography,Fujian Normal University,Fuzhou,Fujian 350007; 3.School of Land Science and Technology,China University of Geosciences (Beijing),Beijing 100083)

First,using block diagram to sort out the planning of land use and land management,define the concept of land reserve planning and analyze its role in the whole land planning system.Second,on the basis of studying land reserve planning of Fuqing City in 2016,by referring to Shanghai,Guangzhou and other land reserve planning,using block diagram and literature review method to elaborate basic framework of land reserve planning from three aspects：strategic positioning of planning situation,determination of guidelines,planning index allocation and safeguard measures of planning implementation.

Land reserve; Planning; Compilation framework; City

国家自然科学基金项目(41171147)；国家基础科学人才培养基金项目(J1210067)。

林小标(1991- ),男，福建福清人，硕士研究生，研究方向：土地资源管理与区域分析规划。

2016-08-22

F 301.2

A

0517-6611(2016)28-0206-04