高校体育政策法规执行偏差及归因分析

田翠兰　胡旭忠

(1.中北大学体育学院，山西 太原　030051；2. 晋中学院体育学院，山西 晋中　030619)



高校体育政策法规执行偏差及归因分析

田翠兰1胡旭忠2

(1.中北大学体育学院，山西 太原030051；2. 晋中学院体育学院，山西 晋中030619)

主要采用文献资料法、逻辑分析法、访谈法等研究方法，对高校体育政策执行的情况进行研究。研究发现，我国高校体育政策法规执行偏差的具体表现为：选择式执行、机械式执行、延迟式执行、应付式执行。对这些偏差的原因进行分析，总结为执行主体的多元化利益冲突、目标群体的自身价值取向、政策内容本身的真理性与合理性、政策法规的执行环境缺失等几个方面的原因；最后提出高校体育政策必须依靠强制性执行，通过执行主体的多元利益选择、提升政策执行能力、完善政策内容、强化执行环境等手段，解决高校体育政策执行偏差问题。

高校；体育政策；执行；偏差；原因

1　问题提出

改革开放30多年来，我国学校体育政策法规出台的数量可观，早在1999年开始实施的《中华人民共和国高等教育法》中，第1章第4条规定：“使受教育者成为德、智、体、美等方面全面发展的社会主义建设者和接班人。”之前还有1995年颁布实施的《中国人民共和国体育法》，专门用了一章七条(共八章五十六条)的篇幅来规定“学校体育”。2002年教育部印发《全国普通高等学校体育课程教学指导纲要》(教体艺[2002]13号)，2014年教育部针对高校体育工作出台了《高等学校体育工作基本标准》(教体艺[2014]4号)。有学者统计，仅与青少年体质直接相关的政策法规平均每年1.4件[1]，但在这些大量的政策法规中也出现了频繁重复和多次强调的内容，可见政府对学校体育工作及青少年体质健康已经引起了足够的重视，但是经常被网络媒体报道和学界的调研发现很多高校体育工作达不到基本要求，学生体质连续下滑的实际情况一直存在。也许引起这些事实的原因有很多，但我们不得不反思这些政策法规的执行力度有多大？正如美国政策学者艾利森所言:“在政策目标的实施过程中，确定方案的效用仅占10%，而90%取决于有效的执行。”[2]本文仅从高校体育政策法规的执行角度入手，对具体实践中的“上有政策、下有对策”，“有令不行，有禁不止”现象进行剖析，以期为学校体育工作的目标实现提供有益的参考和借鉴。

2　高校体育政策法规执行偏差及表现

所谓政策执行偏差，是指政策执行者在实施政策过程中，由于主客观因素的影响，其行为效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策现象[3]。高校体育政策执行偏差，是指为了实现教学目标及任务，政策执行者在政策实施过程中，由于主客观因素引起的高校体育政策执行偏离政策目标，并且产生不良后果的事实表象。笔者访谈一线教师和查阅相关文献资料，认为实践中存在以下几种情况。

2.1高校体育政策法规的选择式执行

政策法规的选择式执行是指执行主体在政策实施过程中，根据自身利益对政策内容进行取舍，也就是对自己有利的部分执行，不利的部分则变通或舍弃。在高校体育工作中，这样的事实大量存在，比如2014年教育部出台的《高等学校体育工作基本标准》第5条规定，必须为高校一、二年级的学生开设体育必修课，其他年级和研究生开设体育选修课，其实早在2002年《全国普通高等学校体育课程教学指导纲要》中也做出了明确的规定，并且要求“修满规定学分、达到基本要求是学生毕业、获得学位的必要条件之一”。在现实的执行当中，高校一、二年级开设体育必修课的要求基本达到了，但是高年级开设体育选修课却很难实现，这是全国高校中普遍存在的现象，追究其原因是执行主体的多元利益冲突和参与群体的自身价值取向不明确等因素引起，后文会重点论述，在此不再累赘。

高校体育工作的另外一种现象就是领导喜欢的项目就开展的好，场地、资源相对丰富，参与人群的积极性高，能够带动这一项目在本区域内的大力发展。这表面看起来是一种好的现象，最起码能够带动一部分人参与到这些体育活动中，但是这必定会影响到整个体育资源和其他项目活动的公平性，进而形成高校体育政策法规执行偏差。

2.2高校体育政策法规的机械式执行

政策法规的机械式执行是指主体在执行过程中，没有充分考虑实际条件的限制和执行的灵活性原则，只是死搬硬套，不能因地制宜地实施政策法规，导致目标难以完整的实现。

高校体育改革开放以来经历了快乐体育、终身体育、阳光体育和健康体育等不同的阶段，全国的各大高校也是想尽办法确立体育目标，促进学生参与到体育活动当中，来完成学校和上级部门规定的参与人数和参与次数的任务，因此，高校体育活动的“签到式”、“打卡式”就成为体育政策执行的最有力手段，但这样强迫学生被动参与到体育活动中，并不一定能起到真正的效果，甚至适得其反，使学生对体育产生逆反心理。对于高校来说，把政策实施当作完成一项“任务”，而不能真正理解学校体育的内涵和价值，高校应该从强调体育教学内容和引导学生参与课外体育活动等方面去执行体育政策，而只是简单地、机械地强迫学生参与体育活动，这样不仅不能激发学生的兴趣，还会浪费人力、物力，达不到体育政策实施的要求和目标。

2.3高校体育政策法规的延迟式执行

体育政策法规延迟式执行是指执行主体的重视程度不够，不能完全执行，致使政策执行异化，使高校体育的功能严重削弱，体育教育公平受到损伤。这样的事实表现在高校体育工作中频频发生。

2006年，由教育部、国家体育总局、共青团中央共同发布《关于开展全国亿万学生阳光体育运动的通知》(教体艺[2006]6号)，倡导全国亿万学生每天锻炼一小时，形成“走向操场、走进大自然、走到阳光下”的阳光体育理念。但是关于阳光体育政策的落实情况却让人担忧，有学者专门对高校实施阳台体育政策进行了调查，高校设立专门机构的占88.9%，但真正制定实施计划方案的只有12.5%[4]。这也进一步证明了学校体育政策法规执行的力度不够，高校领导对于体育工作的认识仅仅停留在表面，大部分领导是“口头上重视，行动中忽视”。

关于高校体育政策执行延迟式还表现在体育教学工作量“打折”问题，其实在很多的政策法规文件中是明确不允许的，特别在最新的《高等学校体育工作基本标准》中的第19条也明确提出“将体育教学、课外体育活动、课余训练竞赛和实施《国家学生体质健康标准》等工作纳入教师工作量，保证体育教师与其他学科(专业)教师工作量的计算标准一致，实行同工同酬。”但是到目前为止，很多高校的体育课时“打折”、乘系数的现象仍然存在，甚至不在少数，同时我们也查阅了其中几所高校2015年、2016年还在招生高水平运动队，并且在此期间通过教育部本科合格评估，这是完全违背《高等学校体育工作基本标准》的内容，但是从目前的情况来看，在高校体育政策执行过程中，缺乏相应的监督和惩罚机构，这样的政策内容也就形同虚设。

2.4高校体育政策法规的应付式执行

体育政策法规应付式执行是指执行主体没有将政策转化为具体的操作方案，而是得过且过，仅仅做些表面工作敷衍了事，不但影响政策目标的实现，而且会造成体育资源的浪费。

对于学生体质呈现下降趋势的问题，高校是“上有政策，下有对策”，填报虚假信息，选取身体素质比较好的学生进行测试，针对测试项目进行专门练习，甚至将体育课程内容全部改为测试项目，完全不符合和背离《指导纲要》和《基本标准》的要求。当然从教育部和各级部门发现这样的问题，也积极采取了一些措施，比如各省市交叉抽查和复查学生体质数据，并及时上报和填报数据库，减少中间环节；另外还有一些省市成立专业测试队，委托第三方机构进行体质测试。同样存在的问题是被抽查复测的高校，有的是不理睬、不接待、无法在规定时间召集到学生等理由不配合工作，使得抽查人员也处于一种尴尬的境地。

高校学生体质健康状况是高校体育工作的重点，为了弥补学校体育的薄弱环节，2015年6月1日实施的《学校体育运动风险防控暂行办法》，第4条中明确规定“教育行政部门和学校不得以减少体育活动的做法规避体育运动风险”。但是近几年来，网络报纸媒体频频报道高校学生运动中猝死、军训学生晕倒事件，大学生体质逐年下降趋势引起社会各界的关注，导致部分高校出现了“因噎废食”的做法，干脆取消学生的长跑项目和减少体育活动，这也是完全违背体育政策法规和高校体育工作目标的。

3　高校体育政策法规执行偏差成因的博弈分析

政策法规执行偏差实质上是政策制定者、执行者、目标参与群体以及政策内容本身基于各种利益之间的博弈过程，对于高校体育政策执行偏差的成因也必须从这几个方面去进行考虑。

3.1执行主体多元化利益的冲突

公共政策主体是指在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、实施、监控、评估的个人、团体或组织[5]。高校体育政策法规的执行主体应该是学校、分管体育工作的校领导、体育工作者。由于个人出生环境、生活背景、能力水平等非选择性因素的作用，必然成为影响高校体育政策法规执行过程应然价值的实现。当然在实际的操作当中，高校权利执行主体考虑的因素会很多，比如：教学质量评估、科研资助经费、高层次人才引进、后勤基本保障等多元利益驱使，体育工作只能算是其中一个部分，或者说是很小的一部分。因此，高校体育政策法规有效实施和执行，仍然是任重而道远的过程。即使在现有的高校体育政策实施中，强势利益主体以天然的社会等级优势，驱使高校体育政策向其自身靠拢，是强权化和占有化的具体表现，如体育特长生加分和单独招生引发的教育公平问题[6]、体育教师工作量“打折”问题、课余体育训练竞赛无法计入工作量、体育工作得不到领导认可等等。高校体育政策执行者的观念要转变，特别是现在的教育公平、教授治学、依法治校等价值观念日益成为高校共同追求的目标，不能以某个领导的个人喜好、兴趣作为政策执行的指向，而应基于对体育政策价值的领悟，从而产生积极主动的执行行为。

3.2目标群体价值取向的多元化

体育运动，说到底是“人”的运动[7]。高校体育政策法规执行的目标群体主要是学生，学生的体育参与意识决定了其参与程度，但是现实情况是原本应该活力四射的青年人成了体育场上的“边缘人”，究其原因是其自身的价值取向多元化。现在的大学生基本上是独生子女，从小娇生惯养，缺乏吃苦耐劳的精神，况且这个年龄段正是青少年时期，也没有参与体育锻炼而到达强身健体的直接需求，这是体育参与意识淡薄的先天不足；另一方面，现代生活方式的转变是一个重要的原因，手机、电脑、网络成为生活中必不可少的工具，有学者调查发现电脑网络占用大学生业余时间的36.2%[8]，学生不愿意走出虚拟世界，没有意识到体育锻炼的价值，这成为大学生参与体育的后天不足。

值得注意的是，2015年的“马拉松热”倒是一个很好的信号，据官方数据显示，全年在国家田协注册备案的马拉松赛事134场，参与人数超过了150万人次，很多高校也纷纷举行“校园马拉松”，这正是体育要回归本源，从学生、家长、社会开始重新认识体育，不再将体育拒之门外，而是主动的参与其中。

3.3政策内容的真理性与合理性之辩

我国高校体育政策法规主要来源于《体育法》、《教育法》、《高等教育法》等基本法律制度，以及《全民健身条例》、《学校体育工作条例》、《学生伤害处理办法》、《高等学校体育工作基本标准》、《全国普通高校体育课程教学指导纲要》、《关于开展全国亿万学生阳光体育运动的通知》、《学生体质健康标准》等行政法规和规章制度。总体来说，高校体育立法滞后，高校体育政策法规内容不足以适应高校体育改革和发展的要求，但是在这有限的政策法规内容中仍然存在着执行难的问题。

从教育公平理念和政策制定原则来看，现有的政策法规内容具有普遍的指导意义和真理性，完全符合立法的标准和理念，但是这些内容本身是否合理就值得思考和推敲。比如在《高等学校体育工作基本标准》的第9条规定：“高校每年组织春、秋季综合性学生运动会，参与学生应达到50%以上。”这样的要求意愿是好的，可以让更多的学生参与到体育活动之中，体会体育的乐趣，但是在实际的实施过程中，参与人数达到50%的话，对于体育场地设施、裁判及工作人员、比赛持续时间、经费保障等方面，很多高校达不到这样的要求和标准，学校的领导层面也不愿意花大力气去做这些事情，所以很难达到政策法规中的要求。因此，高校体育政策法规制定的内容本身是有很高的价值理念和真理性，但是在实际操作过程中，从目前的情况来看，不一定具有合理性。

3.4政策执行内部环境的缺失

在史密斯看来，影响政策执行的因素主要有政策本身、执行机构、目标群体、政策环境等四个方面[9]，高校体育政策法规执行的内部环境主要包括监督机制、激励机制、惩罚机制、反馈机制等方面。我国的高校已经进入快速发展时期，高校体育教育工作也有整整100年的时间了，受到文化传统、教育制度、价值观念和经济利益等因素的影响，很多高校体育政策法规在传统中守望，实践问题在探索中前行[10]。

早在1990年颁布实施的《学校体育工作条例》，第26条规定：对在学校体育工作中成绩显著的单位和个人，各级教育、体育行政部门或者学校应当给予表彰、奖励。第27条规定：对违反本条例，有下列行为之一的单位或者个人，由当地教育行政部门令其限期改正，并视情节轻重对直接责任人员给予批评教育或者行政处分。这么多年来，我们很少看到高校哪个部门、哪位领导因体育工作不达标、不遵守体育政策法规受到相应处罚。2014年教育部针对高校体育工作出台了《高等学校体育工作基本标准》(教体艺[2014]4号)，文件还同时规定，凡是达不到要求的高校、学生体质健康水平连续三年下降的学校，在“高等学校本科教学工作水平评估”中不得评为合格等级，并予与通报和限期整改，有资格招生高水平运动队的高校整改期间停止招生。这些所有的规定都缺乏相应的监督和惩罚机制，即使这几年某些高校存在学生体质下降或者虚报测试成绩的情况，也没有受到相应的惩处，缺乏强制性的措施和相应的监督反馈机制。

4　高校体育政策法规执行偏差的矫正策略

新制度经济学认为，制度是博弈内生规则，良性运行制度能够将博弈赛局中的相关博弈方预期目标和需要偏好限定于一定的范围之内[11]。高校体育政策法规的执行偏差受到很多因素的影响，因此导致高校体育工作开展不力，大学生体质逐年呈现下降趋势，同时也引起社会各界的高度关注。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施，高校体育政策的执行必须依靠强制性地严格执行，具有约束力的规则体系，结合前文中对执行偏差的成因分析，笔者提出相应的矫正策略。

4.1寻求多元利益主体之间的契合点

按照公共政策原理，在政策执行过程中的参与者不是一元的，而是多方利益参与主体[12]。高校体育政策法规执行过程中，多元主体之间的利益契合点的恰当与否，直接关系到执行主体的实施力度，最终使其利益达到相对最大化，从而保障相对公平的实现。

从目前的情况来看，高校作为行政性事业单位，“官本位”思想还是比较严重，“追求上级满意”多是高校发展的着眼点，基于考核制度和经济效益的目标追求，很难将体育工作作为重点内容给予考虑。高校体育工作要争取在执行主体的多元利益之间寻求合理的契合点。而今《高等学校体育工作基本标准》第14条规定：高校学生毕业时，体育测试成绩达不到50分按结业处理，学生测试成绩列入学生档案，作为对学生评优、评先的重要依据。明确将学生的体育成绩与其他专业课成绩放在同等重要的位置，致使高校体育政策执行主体跳出强势利益、弱势利益和无关利益的范围，充分考虑政策执行过程利益分配的均衡，以保证整体利益价值的最大化。

4.2提升执行主体政策执行的水平和能力

史密斯的政策执行过程模型强调：执行组织间沟通和协调不畅，多元参与主体合作共治机制缺乏完整呈现[13]。造成政策法规执行偏差的深层次根源在于执行主体，基于自身利益考虑而变通执行政策。“高度重视、加强领导”的内涵既是党中央对青少年体质健康问题的积极回应，又是党中央对学体育工作的总要求[14]。校长的“急功近利”和“敷衍了事”行为不仅影响高校体育政策的有效实施，而且还会剥夺大学生的体育活动权利。因此，应不断提高执行主体的职业道德及敬业精神，树立正确的体育价值观和利益观，强化其对体育政策法规的认知力和认同感，从思想上能够积极地完成学习体育政策目标和任务。

4.3重新审视高校体育政策法规的内容

政策是权力和利益的具体体现[15]，学校体育政策法规的执行是体现教育权力和利益在具体操作过程中的实然价值。随着教育公平和法治理念成为人们追求的社会价值目标，高校体育政策的执行将直接影响到受教育群体的切身利益。政策执行与政策内容有着直接的关系，首先应该有一项高质量的体育政策法规，这是高校体育政策有效执行的前提。根据实质正义的两个原则，即面向全体原则和机会均等原则[16]，制定体育政策法规的内容要同时考虑各执行主体的多元利益价值，同时还要考虑目标参与群体能够平等地参与到体育活动当中，这样才能使高校体育政策的内容符合高校体育工作的发展，真正满足社会的需求，达到高等教育培养“社会人”的价值取向。

4.4完善和强化政策法规的执行环境

正如孟德斯鸠所述：“一切有权力之人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验……要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”[17]高校体育政策法规相对缺乏监督、激励、处罚、反馈等执行环境，高校可能扭曲或截留政策，并向上虚报信息，那么建立有效的体育政策执行监督体系以权衡多元利益主体就显得尤为重要。

各地高校要加强学校体育工作的绩效评估与管理工作，做到“成绩突出有奖励，工作不力必惩罚”[18]，高校体育工作中的弄虚作假和学生体质不达标的单位予以通报批评，在教育评估中实现“一票否决”制。高校教育行政部门的行政执法没有充分发挥作用，对一些高校的体育违法行为执行力大不够，这也是导致高校体育政策法规执行偏差的一个原因。因此，完善和加强高校体育工作的监督和奖惩机制，逐步净化高校体育的发展环境，最大限度地实现体育政策的价值理念和最终目标。

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[17] [法]孟德斯鸠.论法的精神[M].张雁，译.北京:商务印书馆,1978:43.

[18] 教育部关于印发《学生体质健康监测评价办法》等三个文件的通知(教体艺[2014]3号)[EB/OL]http://www.moe.gov.cn/, 2015-08-20.

Analysis on the Deviation and Attribution of Sports Policies and Regulations in University

TIAN Cui-lan1，HU Xu-zhong2

(1.School of P.E. ,North Univ. of China, Taiyuan 030051,China；2. School of P.E. ,Jinzhong Univ., Jinzhong 030619,China)

This paper carries out the research on the university sports policy implementation situation. It mainly uses the literature material method, logical analysis method, interview method and so on. Results show that the implementation deviation of the sports policy in University is as follows: selective execution, mechanical execution, delayed execution, and coping style execution. The reasons for these deviations were analyzed. They are the implementation of the main diversification of conflict of interest, target groups of its value orientation, policy content truth and rationality, laws and regulations execution environment loss. At the end, the paper suggests that the University sports policy must rely on mandatory implementation,and through the diverse interests of the implementation of the main selection,the university needs to improve policy implementation capacity, improve policies, strengthen the implementation of environment and means and solve the problem on the sports policy implementation deviation in University.

university; sports policy; implementation; deviation; reason

2016-06-29；

2016-07-29

国家体育总局体育哲学社会科学研究项目(2205SS15092)；晋中学院教改项目(Jg201015)。

田翠兰(1979-)，女，硕士研究生，研究方向：学校体育、体育法学。

◀学校体育

G807.4

A

1672-1365(2016)04-0084-05