完善我国财政支出监督的法律建议

温莉

【摘要】财政监督问题关系到一个国家的政权稳固、社会安定，因此得到了学界的高度关注。尤其是近年来许多国家都面临财政支出规模扩张的问题，这其中隐藏的政府危机促使各界关注财政支出监督。

【关键词】财政支出 监督 法律建议 【中图分类号】D922.2 【文献标识码】A

财政支出监督中的法律关系

财政支出监督中的法律关系主体为国家，具体到财政支出监督行为上，主要表现在立法和司法机构对财政支出的监督上、政府对财政部门支出行为的监督、财政部门内部对具体支出行为的监督。

财政支出监督中的法律关系客体为财政支出监督行为。在法律关系中，财政支出监督的客体极易与其监督对象相混淆，财政监督的对象包括财政资金支出决策者、使用者以及财政资金的拨付程序。从具体的财政支出内容来看，财政支出的监督对象包括教育、卫生、涉农、科技、社会保障等各个方面的财政支出行为。尽管财政支出的监督对象内容十分丰富，但它的任何一部分都不足以涵盖财政支出行为的全部，因此从法律关系来看，监督的客体定义为财政支出监督行为更为全面。

在财政支出监督法律关系的内容方面，主要是指财政支出监督主体所拥有的权利以及应承担的义务。财政支出监督主体的权利主要就是指它对监督客体有监督的权利。财政支出监督主体所负有的义务就是它需要全面、认真的监督，这包括对财政支出行为提出科学建议、纠正存在的问题等。

法律视角下我国财政支出监督存在的问题

我国财政支出事前监督的问题。财政支出的事前行为包括财政支出计划、调研、评估等环节，对这些行为的监督构成财政支出的事前监督。首先，在财政支出计划上我国已经有所实践。但从法律角度看，我国的财政支出计划并没有得到应有的重视，这主要体现在两个方面：一是我国并没有将财政支出的中长期计划纳入立法范围，这导致一些政府制定的财政中长期计划对财政支出实践并没有约束作用。二是我国的财政支出年度计划也存在较多问题，财政支出的年度计划主要表现为财政支出预算，我国目前制定了《预算法》对财政支出的年度计划进行监督，但缺乏对预算制定部门、项目等细节的规定，因此也无法监督具体的财政预算行为。其次，我国缺乏对财政支出调研的法律监督。财政支出调研是指在经济理论基础之上对财政支出的各个领域进行调研，并将制定的财政支出计划具体落实到各个支出项目之中。但我国并没有从法律上确认财政支出调研的重要性，对财政支出调研的各个环节都没有作出法律规定。

其二，我国财政支出事中监督存在的问题。财政支出事中监督是指对财政预算执行的监督，目前我国的财政预算执行形成了国库集中收付制度、政府采购制度等。实施国库集中收付制度能够反映、记录和核算各项财政收入与财政支出活动。但从法律视角来看，目前我国的国库集中收付制度还存在一些漏洞，首先是这一制度与《预算法》有相冲突之处，我国的预算法规定需要由各级财政部门拨付预算支出资金，但国库集中收付制度却不需要直接拨付；其次是很多地方政府并没有严格遵循国库集中收付制度，很多财政支出并未纳入国库集中收付，而且各地在具体执行标准的规定上也各有差异，并不统一。

政府采购是国家机关以及事业单位使用财政资金采购产品或服务的行为。为了监督政府采购，我国先后出台了《政府采购法》、《招标投标法》、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》等法律法规，各个地方也就政府采购制定了具体执行标准，这较好地规范了我国的政府采购行为。但总体来说，我国有关政府采购的立法还不够完善。此外，在《政府采购法》的执行上，我国还缺乏监督和投诉机制。

其三，我国财政支出事后监督存在的问题。事后监督就是在财政支出行为发生后进行的监督，主要是审查财政支出行为是否合法、合规以及支出的有效性。财政支出的事后监督主要包括总结、检查、统计等。财政支出总结主要有三个方面的表现：一是汇总编制各级财政总预算的会计报表和各级金库的报表，形成预算执行报告，它能够为政府的经济决策提供参照；二是编制能够反映各级政府财政执行结果的财政总决算报告，反映一年来政府的各项财政行为，从中可以看出政府的工作重点；三是制作能够反映各个部门预算执行情况的部门决算财务报告，这是下一年度部门制定预算的依据，也能够推测出社会各项事业的发展情况。制作财政支出总结的各项报表需要以大量的数据收集和整理为基础，制表人员需要对这些信息进行归类、审查，并做一定的专业分析，过大的工作量导致财政支出总结的决算数据缺乏安全性和稳定性。

财政支出的监督检查主要是指对财政支出行为的合法性与合规性进行审查，为此我国出台了《预算法》、《监督法》、《审计法》等法律法规，并在财政部门下设专门的监督检查机构和办公室。但目前我国在财政支出监督检查的具体工作中，存在人员配备不足、不规范以及监督难度大等问题，而且负责监督检查的审计机关只有检查权，并无处理权，这导致出现了检查结果与处理结果不一致的现象。

财政支出统计就是根据一定的标准来对预算执行信息进行归类整理，其也是政府进行宏观调控、制定经济决策的重要依据。目前我国的财政支出统计还处于探索阶段，其统计方法缺乏科学性，规范化、制度化程度也不高。

完善我国财政支出监督的法律建议

其一，完善财政支出事前监督的法律建议。首先，要制定科学的财政支出计划。要提升中长期财政支出计划在我国财政支出计划中的地位，最为根本的是将其纳入立法范畴，可以在修订《宪法》时将其写入国家的基本大法，也可以针对财政支出计划制定专门法，通过立法将制定财政支出中长期计划常态化。在财政支出预算制定方面，需要制定财政支出的优先顺序原则，并将之法定化。其次，要强化财政支出调研。我国应该通过立法确立财政支出调研的地位，使之成为财政支出决策过程中的一个法定程序，为我国财政支出的科学决策提供参考依据。最后是要完善我国的财政支出决策，在法律方面，最为基础的便是对财政支出决策进行立法，确定财政支出决策组织机构，规范预算审批方式，确立财政支出预算审议的法定程序。

其二，健全我国财政支出事中监督的法律建议。首先，要修改法律完善我国的国库集中支付制度，具体来说，要将《预算法》中与现行制度相违背的条款进行修改和删除，可以在《预算法》的修订中加入有关国库集中支付的相关内容。除了《预算法》之外，还可以制定专门法或条例来规范国库集中收付制度，提升地方财政部门的违法成本，避免财政腐败，专门法或条例的制定应具备可操作性，这能够统一各地国库集中支付的执行标准。其次，要完善我国的政府采购制度。在立法上还需要进一步完善《政府采购法》，并制定配套的条例、办法等，形成完善的政府采购法律体系。在执法上，可以适当扩大政府采购制度的适用范围，丰富政府的采购方式，确立政府采购的法定程序，构建科学的政府采购规范体系。最后，要强化预算单位的银行账户管理。针对预算单位私自开设多头账户、套取现金等违法行为，我国应该进一步完善预算单位银行账户的开设审批制度，可以将财政专项资金账户的管理权从各业务部门收至国库部门进行集中管理，由国库部门负责账户的核算与收付。

其三，财政支出事后监督的法律建议。首先，在财政支出上，我国应该与时俱进，积极运用计算机技术来提升财政支出总结的速度和准确性。其次，完善财政支出监督检查制度。财政部门内部可以适当提升监督部门的层次，使之有权对其他部门进行监督，在监督队伍建设上，可以立法规定监督人员的选拔、任用、退出，以此保证监督队伍的整体水平。最后，要完善财政支出绩效评价制度，我国可在立法上出台《财政支出绩效评价法》，并在此基础上具体规定财政支出绩效评价的主体、客体、程序、评价标准等等，科学的评价结果能够为将来的部门财政预算决策提供参考依据。

（作者为南昌大学博士研究生）

责编/王坤娜 美编/杨玲玲