利辛县城镇化规划研究

周银珍，李 敏

(中共安徽利辛党校,安徽利辛 236700)

城镇化是解决“三农”问题的强大动力，是全面建成小康社会的重要战略举措。十八大报告指出：“加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。”[1]这既是对中国城镇化发展前景的规划，也是对城镇化建设提出的要求。为此，利辛县根据经济发展水平、自然资源条件、城镇区位特征等，合理确定城镇化的人口规模与用地规模，切实做好城镇化建设的总体规划以及路网、水网、电网、绿网等各方面具体规划，促使城乡协调发展。

1 城镇化内涵

“城镇化”又称“城市化”，是英文词Urbanization的不同翻译，其词根“urban”，意为都市的、城镇的；其词尾“ization”由“iz（e）+ation”组成，表示活动的过程，意为“……化”。就内涵而言，两者都是指生产力变革所引起的农村自然经济向城市社会化大生产转变的过程，没有本质区别。其区别仅仅是文字、规模大小、行政级别、设施水平的不同。《中华人民共和国城市规划法》（1998）中也明确规定：“城市是指国家按行政建制的直辖市、市和镇，把镇划入城市的范畴。”换言之，城镇化也就是城市化。因此，本文的“城镇化”和“城市化”是完全同义的。

城镇化是一个复杂性的历史过程，涉及人口、社会、经济、环境、城市规划等领域，已成为人口学、社会学、经济学、地理学、城市规划学等多学科的研究对象。由于不同学科的性质不同及其研究的重点不同，对城镇化涵义的理解也不相同，即使是在同一学科领域中也有不同的观点，所以，我们不能简单的从某一学科领域理解城镇化的涵义，而要综合多学科的知识挖掘城镇化的真正本质。本文认为城镇化是社会生产力的变革所引起的人类生产、生活和居住方式改变的过程。也就是说“城镇化是一个社会结构变化的历史发展过程，是一个国家或地区由传统的农业社会向现代城市社会发展的过程，是一个社会结构、技术结构、人口结构、空间结构发生深层次的调整、变革的过程。”[2]其实质是土地、劳动力和资本重新组合，是社会经济发展演变的过程。

2 利辛县城镇化规划理念

党十八大明确提出建设生态文明战略，把建设生态文明纳入社会主义现代化建设总体布局，体现了党中央对加强生态文明建设的高度重视。城镇化建设是生态文明建设的一个主战场。在创建生态文明的城镇化规划中，利辛县树立“以人为本、可持续发展、生态文明”的理念，加强城镇生态环境综合整治，创造良好的人居环境，提高城镇化建设质量，达到人的发展、经济繁荣、环境美化、城镇建设“多赢”境界。

2.1 坚持以人为本

“以人为本”是城镇规划、建设应遵循的最基本理念，其本质意义，在于确立了人的自由全面发展在城镇规划、建设中的核心地位。在城镇化规划、建设中，利辛县坚持“以人为本”的基本理念，强调城镇化建设“是涉及人民群众切身利益的工作，一定要把最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点。要着眼于满足人民群众的需要和促进人的全面发展，着眼于提高人民群众的生活质量和健康素质，切实为人民群众创造良好的生产环境，为中华民族的长远发展创造良好的条件。”[3]利辛县不仅主张人是城镇化建设的根本目的，城镇化建设各项事业由人民决定，城镇化建设成果由人民共享，由人民收益，始终把维护广大民众的根本利益作为一切工作的第一尺度，而且坚持“健全政府主导、群众主体、社会联动、环保监督、齐抓共管的决策机制”[4]，调动了人民参与城镇化建设的积极性，为城镇化建设顺利进行提供了动力。

“以人为本”是实现人的价值，促进人的自由发展，彰显人的本质力量根本价值所在，是城镇化建设的本质要求。只有坚持“以人为本”，相信人民，依靠人民，才能从人民群众中汲取智慧和营养，使城镇化具有不竭动力。

2.2 坚持可持续发展

胡锦涛认为：“可持续发展，就是要促进人和自然的和谐，实现经济发展和人口、资源、环境相协调，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，保证一代接一代地永续发展。”[5]城镇化建设的可持续发展就是在发展城镇建设的同时，充分考虑自然资源的可承载能力，切实保护、合理开发和节约使用各种自然资源，加强生态环境建设，实现人与自然的和谐共存、发展。其根本目的是实现“人-环境-城镇”的协调发展。

利辛县城镇化建设以可持续发展理念为指导，以社会可持续发展为目标、以经济可持续发展为核心、以自然资源可持续利用为条件，积极地探索与本县自然条件和城镇区位具体特点相适应的可持续发展道路。“在环境保护与资源持续利用之间，寻求合理的代价与适度的承受能力的动态平衡临界点。”[5]推动城镇化建设和自然环境和谐发展，最终促使城镇化建设持续、健康、快速地发展。

2.3 坚持生态文明

城镇化建设是实践主体（人）与实践客体（自然资源）相互作用的结果。加强城镇化建设，不仅要正确运用人类自身的权利，而且要坚持“普渡众生”的信念，不仅要承认人类的生存、发展权利，还要承认自然界的生存权利；不仅要关爱人，而且要关爱自然，正确处理人与自然关系，使城镇化与自然能够共同进步、共同发展，其蕴涵丰富的生态文明思想。

在城镇化规划中，利辛县以生态学和生态经济学原理指导，将生态文明理念纳入城镇总体规划，并在总体规划的基础上，完成小城镇的具体规划。根据不同城镇的地理环境，合理规划城镇中心区、工业区、商业区、居住区、交通道路、文化教育区等及各公用设施的配置，综合建设，构建人与自然相协调的城镇生态空间。促使城镇经济、政治、社会、环境协调发展，以较低的资源、环境代价换取经济迅速发展，实现城镇化建设生态良性循环，达到社会效益、经济效益、环境效益相统一。

3 利辛县城镇化规划的策略

“城镇化规划”是促进城镇经济、社会、环境可持续发展的纲领性文件，也是建设和管理城镇的依据。利辛县从县情出发，遵循“生态文明、可持续发展、以人为本”的理念，遵循城镇发展规律，按照“先规划后建设”的原则，从四个方面制定科学合理的城镇化规划，积极地推进城镇化建设。

3.1 制定“三化同步”战略

马克思强调未来社会不是城乡的固定分裂，而是城乡的协调和融合，即“将结合城市和乡村生活方式的优点而避开两者的偏颇和缺点。”[6]胡锦涛指出：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”[1]可见，城镇化建设决不是简单地将城市与农村扯平，而是打破工业只布局于城市的局面，重视工业、农业和城镇的历史地位，进而“使这些被排挤出农业的工人不致于没有工作，或不会被迫集结城市，必须使他们就在农村从事工业劳动。”[6]利辛县城镇建设，以统筹城乡发展，实现城乡一体化为目标，走城镇化、工业化和农业现代化同步发展的道路，实现城乡之间政治、经济、文化的相互交融和协调，促进利辛县城镇化建设的和谐发展。

（1）农业现代化与城镇化建设同步。城镇化建设规律表明，农业现代化、产业化是城镇化建设的生命线和动力。利辛县把发展现代农业作为城镇化建设的主要任务和根本途径，推进农村产业结构调整，使城镇化和农业现代化有机地结合起来，形成相互促进，共同发展的良好局面。首先，培养龙头企业。利辛县根据资源条件，因地制宜地选择各具特色的主导产业，重点培育和支持那些技术起点高、市场前景好、带动能力强的龙头企业，提高农业的科技含量，加快农业产业化经营，推动农业结构优化升级。其次，建立现代农业体系。利辛县根据自身的资源状况，将现代科学同传统农业结合起来，通过中低产田改造，推广新型栽培技术，引进新品种，无公害作物、增加绿色作物的种植，积极扶持旅游、种植、养殖、手工、农副产品深加工等无污染或低污染的产业，并大力发展为农村、农业服务的第三产业，如：贮藏、保鲜、运销行业的发展。建立高产、优质、高效、生态的现代农业体系，以农业现代化发展带动农村、小城镇协调发展。

（2）工业化与城镇化同步发展。“工业化是内容，城镇化是形式，工业化是城镇化的基本动力，城镇化是工业化的载体和持续动力，二者的良性互动与融合，不仅可以改善我国城镇化滞后于工业化的结构性偏差，而且可以提升工业化的整体水平，”[7]这正是城镇的要求。利辛县城镇化建设坚持以工业化为主要支撑，通过大力推进工业化拉动城镇化发展；通过提高城镇化水平，努力为工业化进程拓展空间，促使工业化与城镇化同步发展。首先，实施工业突破战略。利辛县积极地运用先进实用技术改造传统产业，加快工业行业技术更新和产品换代，积极鼓励、扶持和引导中小企业向“专、精、特、新”方向发展，尤其是重点发展农产品深加工工业，延伸产业链，促进工业集群发展，推进利辛县经济由农业主导向工业主导转变，加快城镇化进程。其次，鼓励支持有地方特色的乡镇企业，形成“一镇一品”各具特色的发展模式。利辛县通过区域生产的专业化分工来实现经济效益和规模效益，形成“七个特色乡镇工业功能区”（阚疃、张村、胡集、望疃、西潘楼、刘家集、江集），避免城镇建设“千篇一律”、“小而全”的弊端以及城镇间过度的经济竞争，从根本上保证城镇建设的可持续发展。

3.2 构建合理的双重动力机制：“政府推动”和“市场拉动”

城镇化进程的复杂性，决定了城镇发展不仅需要市场这只“看不见的手”来自发调节，更需要政府这只“看得见的手”采取一定的法律、经济手段进行规划和调控。因此，现阶段，利辛县城镇化的建设与发展非常重视政府的导向作用和市场的调节作用，坚持政府引导和市场推动相结合原则。

（1）加强市场调节。城镇化是市场经济的必然要求，市场经济又是城镇化的助推器。只有市场机制，才能更好地引导企业向农村延伸和吸引农村剩余劳动力进城务工经商，动员各方面力量参与城镇化建设，加快城镇化进程。

利辛县充分发挥市场的调节作用，促进城镇各项事业的快速发展。一方面，发挥市场在资源配置中的基础性作用，按照市场经济的规律，打破垄断，引入市场竞争机制，积极运用税收、贴息、补助等各种经济杠杆引导各种社会资本投向农业和农村，建立多元化的投资、融资机制。本着“谁投资，谁受益，谁承担风险”的原则，政府支持、鼓励和引导企业、民间组织、个体户参与城镇化建设，推动城镇化建设顺利进行。另一方面，积极推进基础设施和公共服务设施的共建与共享，对城镇基础设施使用权、经营权采取出让、拍卖、抵押、转让以及授予特许权等方式，政府和企业各司其职，政府不参与具体产品的生产，企业可根据自己的具体情况参与竞争。既盘活了城镇资产，缓解政府财政压力，又调动了社会各方面参与城镇建设和管理的积极性、主动性、创造性。

（2）强化政府引导。城镇化进程的复杂性决定了城镇建设不能完全靠市场机制去调节，任其盲目发展，况且单纯的市场调节作用也不能保证城镇的公共基础设施的合理配置。因此，在城镇化建设中，利辛县政府明晰政府介入市场的合理边界，在保持市场配置资源的基础性、有效性的前提下，恰当地引导城镇化建设。（1）制度创新。在十二五规划中，党中央提出：“坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化，逐步改变城乡二元结构。”当前，城乡二元结构依然是城镇化建设的主要障碍。城乡二元结构，即主要以户口为界限把居民划分为城市居民与农村居民。由于没有城镇户口，人民进城后，不能享受教育、医疗、失业、养老等福利，受到不平等的待遇和歧视，阻碍了城乡一体化发展。为此，利辛县政府改革现行的户籍管理制度，打破城乡“二元”结构，实行城乡统一的户籍管理制度，取消户籍制度对人民的不公平待遇，并出台相关政策引导农村居民进城。比如，对进城农民从财政给予新购房屋补贴、免契税等优惠政策。为了给农村劳动力的自由流动创造条件和城镇发展提供更大的自主空间，利辛县建立合理的土地流转制度和产权制度，建立健全成城乡一体化的社会保障制度，保护农民合法权益，解决进城农民的后顾之忧。同时，利辛县对人口进城进行了合理引导，以免城镇人口恶性膨胀造成城镇混乱和交通拥挤。（2）加强协调功能。利辛县政府作为城镇化建设的主要建设者、管理者、引导者，认真履行决策引导、规范、协调和服务城镇化运转和发展的职能。政府的所有工作都围绕一个中心：即促使城镇化的快速发展，为城镇化的发展服务，依法监管市场，维护市场秩序，做好各部门、各行业、各利益主体的协调工作，协调各种资源、各种要素的合理利用，维持秩序。坚持依法治建，严格审批，严格日常管理，严查违章建筑，坚决制止违反建设规划，使文明生态城镇建设走上规范化、法制化和制度化轨道。

3.3 创建“点—轴—面”合理空间格局

格局是总体思路，是基本框架，城镇建设应符合城镇发展的总体思路。城镇空间格局是城镇各组成部分的统一安排和合理部署，其核心内容是城镇用地的合理组织。利辛县根据城镇体系的空间结构现状、特点以及城镇发展总体思路，采用“点—轴—面”的空间布局进行城镇化规划。“点—轴—面”空间格局中的点是城镇、轴是交通等线状基础设施、面是农业、农村等。在“点—轴—面”空间格局的要素中，“点”、“轴”又是核心，几乎所有的产业，尤其是第二产业、第三产业、城镇等都集聚在“点”上，并由铁路、公路等线状基础设施联系在一起形成“面”。

利辛县把城镇规划与道路交通相结合，把道路建设作为城镇规划一个重要手段，以路的延伸促城镇建设、发展，力争通过道路建设促使城镇规划、建设迈出实质性步伐。确定了城镇规划空间布局为“一横一纵”和“一心三点”。“一横”就是305省道和36宁洛高速公路沿线区域，永兴镇、马店孜镇、阚疃镇、王人镇、中疃镇、望疃镇等沿此区域分布，“一纵”就是308省道沿线区域，张村镇、孙集镇、程家集镇、西潘楼、阚疃镇等沿此沿线区域分布，形成“十”字型的分布格局及县域经济的主发展轴，向周边辐射。“一心”就是以利辛县城为中心，位于两条省道的交叉处；“三点”就是以阚疃（省道308与224交汇通过）、张村（省道308与202交汇通过）、王人（济广高速经过）三镇为支点。

从目前的空间布局上来看，省道305和省道308以及济广高速公路35和宁洛高速公路36是连接利辛县各乡镇及境外的重要通道。利辛县根据空间布局特点，正确分析区域交通优势，从区域经济整体发展的角度和思路制订了城镇的规模等级和发展方向，促使形成区域内城镇群体合理布局。

3.4 建构双轨制：直接城镇化和农村城镇化

城镇化“表面上看是一个人口由农村向城市的流动过程，其实质是生产要素——土地、劳动和资本的重新组合过程。这一重组是通过劳动力的两种转移——空间迁移和职业转换来实现的。”[8]空间迁移基本上是属于直接城镇化过程，劳动力直接从农村进入城镇，数量由政府根据经济状况控制，而职业转换既可属于直接城镇化范畴，也可属于农村城镇化过程。针对农村城镇化而言，职业转换就是农业劳动力在没有空间迁移情况下进行的职业转换。利辛县作为国家级农业贫困县，城镇面临的难题是资金短缺，农村劳动力大量剩余，城镇吸引力不强。因此，利辛县城镇化选择“双轨制”即直接城镇化和农村城镇化。

（1）直接城镇化。县城作为县级行政管理机构的驻地，是政治、经济、文化的中心，也是工业、商业的集中点，具有突出的辐射和带动作用，发挥着经济主导作用，是县域范围内的“增长极”。利辛县充分认识到县城在经济发展中的重要作用，积极推进产业结构调整，促使有条件的地区和人员直接城镇化。

产业结构调整是当前利辛县发展经济的重要课题，其核心是以培植特色支柱产业为重点，加快利用高新技术改造传统产业，推进产业规模化、高端化、信息化、品牌化。同时，利辛县根据国家产业政策，在产业的转型升级上做文章，在新能源、环保型新兴产业项目上取得重大突破，培植新的经济增长点，增强县域经济的可持续发展能力。进而带动劳动力、资金、技术、土地、信息等生产要素以及各种社会资源向城镇聚集，形成发展的集聚效应和规模效益，为直接城镇化创造条件，促进人口向县城聚集，扩大县城规模。

（2）农村城镇化建设。“城镇化和新农村建设是相辅相成的一个问题的两个方面，本质上，社会主义新农村建设是中国城镇化大战略的一个重要补充或重要组成部分。”[9]农村城镇化是农村地区的城镇化，即实现农村人口的生产领域由第一产业向第二、三产业的职业转换过程和居住地由农村地区向城镇地区（主要指农村小城镇）迁移的空间聚集过程。其最本质的，就是人民生活水平的提高、生活质量的改善和整体科技文化素质的增强，使得人民过上安康生活。

第一，以美好乡村建设为载体。2006年，十六届五中全会提出“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，要按生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主要求，扎实稳步地加以推进。要统筹城乡经济社会发展，推进现代农业建设，全面深化农村改革，大力发展农村公共事业，千方百计增加农民收入。”[10]利辛县把农村城镇化建设融入美好乡村建设这一目标之中，以新农村建设为契机，充分利用安徽省美好乡村建设的各种政策倾斜，促进美好乡村建设。美好乡村建设的不断发展可以促进农业生产效率的提高，产生大量的农村剩余劳动力，这一部分劳动力就可以脱离农业生产，在二、三产业中进行职业身份的转变。促进了美好乡村的二、三产业的发展，既拉动了农村经济的发展，又推动了城镇进程，两者相辅相成，互相促进，逐步呈现农村城镇化发展的良性循环。

第二，以小城镇为突破口，在城镇化建设中，利辛县遵循各乡镇经济发展的客观规律以及各自的经济发展实力，把发展重点放到基础条件好，发展潜力大的小城镇。针对旅游资源丰富的乡镇，着力做好旅游型小城镇建设；针对具有工业优势的乡镇，做好工业型规划，重点打造中心镇和建设工业园区，以促进城镇化发展；针对有广泛生态资源的乡镇，实施综合开发，以规划引领特色，以特色促建设，以建设促发展，推动农村小城镇建设快速发展。

总之，随着经济的发展和社会的进步，城乡之间的政治、经济、文化的交往与融合日益密切，城镇化建设已经成为社会关注的热点。只有以提升城镇化质量为核心，以“先规划后建设”为原则，以正确理念为指导，制定科学合理的规划，才能积极地引导城镇化建设健康发展。

［1］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗-中国共产党第十八次全国代表大会报告.人民出版社,24.

［2］王茂林.新中国城市经济50年［M］.北京:经济管理出版社:2000年:336-337.

［3］胡锦涛.认真落实科学发展观的要求 切实做好人口资源环境工作［N］.人民日报,2004-03-11(1).

［4］周银珍.生态文明和伦理价值的双重蕴涵［J］.桂林师范高等专科学校学报,2013(4):51.

［5］陈述彭.环境保护与资源可持续利用［J］.中国人口、资源与环境,1995(3):11-17.

［6］马克思恩格斯选集(4卷)［M］.人民出版社,1958:368.

［7］新疆新型城镇化专题调研组.新疆师范大学学报.2010(6):1.

［8］刘彦琼.从世界城市化发展趋势看自贡城镇化发展规划［J］.四川师范大学学报,1993(5):75.

［9］牛建宏.新农村建设要与城镇化良性互动［N］.中国建设日报.2006-04-07.

［10］中国共产党第十六届中央委员会第五次全体会议,http//:www.XINHUANET.com.2005年10月11日