打通棚改安置房与商品房市场对接通道

胡俊

四川省内江市是典型的老工业基地，传统产业和部分国有企业退出后，以企业职工危旧住房为主的危旧房棚户区改造任务十分繁重。2014年以前，内江市棚户区改造补偿安置主要采取集中建设实物安置的方式，群众的住房条件虽然得到改善，但棚改安置房供给难以满足棚改居民多元化的安置需求，问题和矛盾日益凸显。因此，内江市从2014年开始着手对棚改货币化安置领域进行探索与创新，通过创新棚改安置方式，将棚户区改造与商品房市场有效衔接，有力助推本地商品房库存去化，成功实现了“稳增长、惠民生、去库存”的目标，取得了地方政府、棚改居民、房地产企业三方“均满意”。

一、传统安置方式面临的现实困境

内江市创新自主购房安置方式的初衷首先来源于传统安置方式面临的现实困境，不创新则难以顺利推进棚户区改造征收进程。2014年以前，内江市棚户区改造房屋征收补偿主要采取货币补偿和政府修建安置房进行产权调换安置这两种方式，由于原有的货币补偿政策无法满足居民的购房需求，因此超过90%的居民选择产权调换方式补偿，货币补偿的占比不足5%。这种单一的一边倒的房屋征收补偿供给方式日益暴露出众多问题与矛盾，导致棚改居民满意度较低，在棚改征收中抵触情绪严重，补偿签约进程缓慢，已无法适应新形势下棚户区居民的住房需求和城市建设发展的需求。传统安置方式面临的主要问题与矛盾在于以下几个方面。

1.棚改安置房选址与城市规划的矛盾

城市棚户区改造区域主要集中在房屋陈旧，住房面积狭小，消防安全隐患大的老城区，老城区因医院、学校、商业等基础配套设施较为成熟，生活成本较新城区低，成为居民征收补偿安置的首选区域。但老城区往往建筑密度大，居住人口多，交通拥堵，市政公益用地达不到规划要求，在老城区实施安置房选址，会增加老城区的承载负荷，与老城区规划相悖，不利于旧城疏散，难以改善居民的居住环境。另一方面，棚改项目多数定位于项目自求平衡，项目容积率高，密度大，土地利用做不到科学规划，对房地产市场冲击很大。

2.棚改安置房过渡周期长，补偿成本不断攀升

由于政府修建棚改安置房的建设进度受限于征收进度，一旦棚改项目出现个别久拖未决的“钉子户”，就会导致安置房建设进度严重滞后，安置房三四年不能开工，六七年以上不能建成的不在少数，大量已签约居民难以按期回迁，不仅产生高昂的逾期过渡费，推高征补成本，而且极易对其他项目的征收工作造成恶劣影响。

3.棚改安置房难以满足不同居民对住房的个性化需求

由于棚改安置房在户型设计、面积大小等方面难以满足不同居民对住房的个性化需求，导致居民接受意愿低，征补签约往往历经反复博弈，进程缓慢。加之棚改安置房规划设计和工程建设有严格的程序和要求，不易随棚改居民的个性化需求灵活调整，容易出现房源闲置现象，难以消化，实质上成为了安置房的无效供给。

4.棚改安置房小区后期管理困难

政府修建棚改安置房往往采取安置小区集中安置的方式，安置对象中低收入居民群体阶层集中和阶层固化现象明显，导致小区物业管理、房屋及公共设施的维修等后期管理矛盾长期积存，居民依赖于政府解决问题，难以融入社会，实际形成了新的棚户居民集中居住区。

此外，以产权调换为主的传统安置方式还存在无法快速有效使用棚改资金，推动商品房库存去化等问题。

二、在传统安置框架内的初步探索

内江市同国内大多数城市一样，商品房市场在住房刚需得到一定程度的满足后，市场进入低迷期，居民从狂热购房转变为持币观望，房地产库存持续积压。从2012-2014年内江市商品房市场运行情况来看，除房地产开发投资、商品房施工面积、商品房竣工面积等指标逐年上涨外，销售套数、销售面积及销售价格均呈现不同程度的下跌。截至2014年底内江市商品房库存总量477.7万平方米，其中城区商品房库存总量达230.58万平方米，接近全市库存总量的一半，房地产库存压力大，去化周期由18个月增至29.6个月。因此，如何将棚户区改造安置需求与商品房市场供给有效搭接，如何发挥棚户区改造在房地产去库存方面的积极作用，成为内江市棚户区改造创新安置方式对接商品房市场的强大动力。

为了解决传统的产权调换安置方式面临的问题与矛盾，各地陆续提高了货币补偿标准，力图引导居民选择货币补偿方式“拿钱走人”。内江市在2014年对棚户区改造货币化安置进行了初探，通过出台政策，加大货币补偿政策倾斜力度，给予棚改货币补偿居民“三最”优惠政策（即最长的过渡期限补助、最合理的公摊面积补贴、最实惠的购房补贴），当年棚改货币化安置率从以前不足5%提高到58.42%，但仍有41.58%的棚改居民选择传统的产权调换安置方式。究其原因，主要是因为选择传统产权调换安置方式的棚改居民大多为城市中低收入阶层，且原有住房面积小，货币补偿款无法实现在本地购房，选择传统产权调换可以获得棚改安置房保底面积优惠，经济压力较小。

经过棚改货币化初探和实践，笔者认为若局限在传统政策路径内，简单采用不断提高货币补偿标准的方式，不仅会加剧征收成本不断攀升，边际效应递减规律也会加速体现；同时，通过货币补偿方式发放给棚改居民的资金未能带来本地购房率的显著提高，对本地经济的发展和增长助力不够。

三、棚改安置方式的创新与深入探索

在当前各地将棚改与房地产去库存衔接的实践工作中，除提高货币补偿标准外，各地还有多种不同的尝试和探索，譬如有的地方直接团购商品房作为安置房，有的地方则以发放“房票”方式充抵补偿款等。笔者认为这两种方式都不能充分满足不同居民的个性化需求：批量团购商品房作为安置房的做法采购程序复杂，交易时间长，交易成本高，无法改变居民心理中形成的补偿安置逻辑 “政府—居民”，居民在安置入住后出现的问题仍然依赖政府部门包揽解决，且由于居民个性化需求的不同容易造成团购房屋的空置；以“房票”充抵补偿款的做法则面临与货币补偿类似的问题，不能解决低收入群体的小面积住房需求。

在内江市创新棚改工作方式路径设计的探讨中，笔者认为：棚户区改造工作应统筹考虑经济理性与人文关怀，在两者中找到平衡点；并且应当做到“有所为，有所不为”。“有所为”即把握居民心理，更深入地贴合居民实际需求，制定好惠民利民政策；“有所不为”即尊重市场规律，尊重居民自主选择权，不包揽全部。在上述原则指导下，内江市在2015年的棚户区改造中，在传统补偿安置方式的基础上，创新推出了“自主购房安置”方式，并通过多种途径加速打通棚改安置房与商品房的对接通道。

1.调整安置方式，扩大有效需求，将棚改货币化安置转化为市场刚需

为改变过去单一的实物安置方式，内江市采取了“货币补偿+自主购房安置”的全货币化安置新模式，即政府不再主导修建棚改安置房，以货币结算方式引导居民自主选购存量商品住房，实现居民从被动接受安置向货币化自主购房消费转变，使棚改转化为去库存的源动力。

2.制定合理的补偿政策，多方联合发力，将棚改刚需有效转化为市场购买力

内江市创新自主购房安置方式补偿政策的制定是建立在传统产权调换补偿政策基础之上的，通过政策的杠杆作用，将过去的产权调换补偿折算成现金，让“补面积”变为“补货币”。另外，给予自主购房安置居民“三项特殊补贴”（新购房屋面积补贴、公摊面积补贴、被征收房屋面积补贴），政府、企业联合发力对棚改居民购房安置的实施“政府给补贴、企业给优惠”， 推动棚改居民从“拿钱走人”向“拿钱买房”转变，将棚改刚需有效转化为市场购买力。通过创新自主购房安置方式大大扩展了棚改居民对安置房地点、户型、面积的选择空间，使得具有住房刚性需求的群体可以根据补偿金额和自身家庭情况自主选择适合的安置房，这样既体现了经济理性，又实现了对棚改居民更好的人文关怀。

3.搭建服务平台，调整服务方式，无缝对接商品房市场

为有力引导棚改货币化安置居民在本地购房，无缝对接商品房市场，实现本地商品房库存去化，内江市在全国范围内率先采用“互联网+房地产”技术，搭建线上与线下相融合的棚改购房“O2O”服务平台，把行政监管转化为综合服务和市场监管的结合。一是建立线上购房网络平台，即建立涵盖政策、房源等信息的棚改居民购房信息系统，实现棚改居民线上了解对称信息。二是建立线下购房服务中心，引导在建在售开发企业全部入驻，提供优质房源，现场集中设点销售，棚改居民可到服务中心办理网签、按揭、公证等业务，实现居民线下“一站式”购房。三是优化资金监管，为保障棚改货币化安置购房居民的合法权益，内江市对棚改居民的购房资金实施多方、全程监管，确保居民购买到放心房。四是研发信息系，为棚改居民提供征收、购房、补偿、查询等多项辅助信息化惠民服务，为加快棚改进程提供有力支持，居民满意度和幸福感得到有效提升。

同时，在平台建设过程中，坚持“有所为，有所不为”的原则。“有所为”具体体现在对房源的进入、退出，房源价格的调整等制定了明确、清晰的入场规则，棚改居民在征收补偿签约前就可以在线浏览房源信息、比对补偿价款与商品房价款，改变了信息不对称劣势。“有所不为”具体体现在房源提供由房企自愿申报，不同房源的价格由房企自主制定，不同楼盘的营销优惠措施由房企自行拟定，不以行政指令和计划代替市场竞争。

四、“自主购房安置”在内江市棚改实践中取得的效果

从2015年内江市棚改实践来看，自主购房安置取得了群众获实惠、企业去库存、地方得发展的良好效果。

其一，推动了征收补偿协议快速签约。2015年下半年，内江中心城区共改造棚户区4842户，在20天内超过80%的项目签约率达到100%，补偿合同平均签约率达到98%。

其二，促进了存量商品房库存去化。2015年在主城区实施的12个棚改全货币化安置项目，购房转化率达76.4%，帮助企业去化商品住房3701套，约31.5万平方米（占企业同期住房销售面积的20%）。当年内江市销售商品住房297万平方米，同比增长59.17%，增速高出全省平均水平51.8个百分点。商品住房库存去化周期大幅缩短。

其三，房地产市场供给侧提质增效推动了地方经济发展，促进了地方财税增长。2015年全市完成房地产开发投资124亿元，同比增长7.3%，增加房地产销售收入约24亿元，增加房地产税金约3亿元。棚户区改造腾空土地得以与交通治堵、环境提升、文教配套相结合，改变了城市面貌。