提高执纪问责效能应提升法治素养

左明武

党的十八大以来，各级纪检监察机关聚焦主业，紧盯重要节点，强力推进反腐倡廉，狠抓干部作风建设，一个更加风清气正的政治新生态正在形成。反腐倡廉，执纪问责，不但考验基层纪检干部严格认真的工作态度、艰苦奋斗的作风，也考验纪检干部掌握、执行党规党纪的能力与水平。提升法治素养，注入法治基因，不断提高基层纪检监察机关执纪问责的质量和效能，成为值得我们思考的新命题。

一、廓清公权与私权的边界是执纪问责的重要前提

廓清公权力与私权利的边界体现执纪问责的导向性特征。处理党员干部的“四风”问题，落脚点在于杜绝那种假公务之名的私人享受，不是要禁止干部拥有自己正当的私生活，更不是要取消干部正常的人情往来。现代社会生活中，公共领域和私人领域的区分，是处理国家、社会和公民关系的核心问题之一，而对个人的合法私权利的保护更是现代文明的重要特征。惟有两者边界清晰，公权力运行和私权利享有才能各安其位、相得益彰，社会生活才会呈现既井然有序又丰富多彩的动人局面。如果两者边界模糊、含混不清，极有可能出现公权力运行挤压私人权利空间的事件。由此产生的价值悖论与混乱局面，不仅会与加强作风建设的目的相去甚远，而且有可能造成社会的价值观紊乱和公权力运行的随意无序。

公权力对私权利的干预过度容易造成矫枉过正。公权力和私权利的边界确实存在广泛交织的地带。执纪问责的事实认定和案件处理既要于法于规有据，又能服众，经得起审视检验。执纪部门认定的事实情节如果与公众的认知常识出现较大偏差，难免会引发舆论的高度关注和热议。党员干部的言行举止当然应该注意形象影响，但这并不意味着可以据此否定其可以享有的正当权利。

厘清公权力和私权利的边界有利于执纪问责效能的提升。执纪问责必须接受群众监督，这是党章明确规定的原则；群众也乐见更加清明的政治生态的形成。欢迎群众关注和监督，就要求把执纪问责放在阳光下进行。执纪部门除了通报处分决定，更应该对处罚的理由和依据进行详细地说明，这样才能获得公众的理解与支持，从而取得执纪问责效能的最大化。

二、执纪问责应当体现法治精神

一般而言，纪检监察机关的通报，是对被处理者施行惩戒、对有苗头倾向者加以震慑、对一类行为或某个行为进行公开评判，同时也对更广大人群开展教育指引。干部作风问题的每一次处理，都会形成一个“标本”，深刻影响人们对一类行为的价值判断，进而影响人们未来的行为趋势。因此，执纪问责的法治属性十分突出，理当体现法治精神。

执纪问责需要运用法治思维和法治方式。党的十八大报告明确提出要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。这就要求任何行政措施的采取、任何重大决策的作出都要合乎法律，以权利义务作为设定人与人关系及人与公共权力关系的准则，公权力运行应当以追求、维护公平与正义为价值尺度。相较于“法无禁止即可为”的私权利，把“法无授权不可为”、“法定职责必须为”的公权力关进“制度的笼子”，确保公权力在法制的轨道上运行，可以说是全面推进依法治国、建设法治中国的核心要义和关键之举。作为执纪问责的权力机关，尤需以法治思维和法治方式思考问题、解决问题，养成严谨、理性、客观的职业习惯。

制度化、规范化、程序化是执纪问责的必然要求。2014年2月，习近平总书记在省部级主要领导干部贯彻落实十八届三中全会精神专题研讨班开班式上发表重要讲话，首次提出要“实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。”这是法治思想在政党治理、国家治理、社会治理中的首次融汇贯通，充分体现了中国共产党人治国理政的全视野和大智慧。作为全面加强执政党建设的重要举措，执纪问责应当视制度化、规范化、程序化为铁律。制度化是根基，是夯基立柱的基础性工程；规范化是要求，是克服主观随意性和权力任性的利器；程序化是保证，是提高治理水平和质量的必然选择。

执纪问责应当重视要素意识。追责类型的案例，应当逐一考量主体、客体、主观、客观四个要件因素。“主体”解决行为人的身份认定问题；“客体”是指行为人危害的某类特定对象，包括行为规则、规范标准等；“主观”考察的是行为主体的主观意识，比如故意还是过失，是否放任结果的发生等等；“客观”针对的是主体行为产生的实际结果和影响。只有当四个要件因素同时具备，最终才能定性处罚。任何一个要件因素的缺失，都可能从根本上改变处理结果。在放大镜和聚光灯下，权力的行使必须规范严谨，经得起监督和检验。当调查核实清楚，最终做出处理之前，一定要再仔细捋一捋，对中央的精神理解得对不对？违纪要素是否清楚无误？有没有把问题讲透？说理是不是充分？事实是否清楚？定性是否准确？能不能让广大党员干部从中受到教育和启发？

三、执纪问责可以借鉴无罪推定思想和证据规则意识

从细节着手，一寸不让，以点带面，抓早抓下，防微杜渐，是干部作风建设的精髓和要义。一些看似不经意、不起眼的小事件，确实可能潜伏着不正之风和腐蚀性的问题。但是在全媒体时代，任何公开发布的信息都有可能会在一个非常大的范围里传播，严厉的执纪问责一定要经得起推敲和监督。

执纪问责可以借鉴无罪推定思想。1764年7月，意大利刑法学家贝卡利亚在其名著《论犯罪与刑罚》中，抨击了残酷的刑讯逼供和有罪推定，提出了后来影响深远的无罪推定的理论构想：“法官判决之前，一个人是不能被称为罪犯的。只要还不能断定他已经侵犯了给予他公共保护的契约，社会就不能取消对他的公共保护。”其后，无罪推定发展成为刑事诉讼的重要原则，被广泛运用。无罪推定强调的是如果没有充分、确凿、有效的证据证实被告人有罪，就应推定其无罪。无罪推定是一种典型的直接推定，无须基础事实即可证明无罪这一推定事实的存在。作为被视为保护基本人权的重要举措，无罪推定这一思想完全可以在执纪问责的过程中加以应用。这就要求，在介入调查之前，不能因为当事人或利害关系人的举报，就先入为主直接定性为违纪，已确保查证处理的公平、公正，不偏不倚。

执纪问责应当强化证据规则意识。仅以行政诉讼为例，根据我国行政诉讼法及相关司法解释规定，在行政诉讼中，实行举证责任倒置的举证特殊规则，即被告承担明确具体且限时的举证责任。这一规则的出发点和落脚点即在于克服行政机关作出具体行政行为时的程序违法或滥用职权，促使行政机关依法行政，减少或避免具体行政行为违法的发生，使行政机关作出具体行政行为时必须做到证据确凿充分，否则必将导致被诉且败诉的法律后果。证据的搜集整理、排除采信、链接归责，每一步都严格按照规则行事，才能做到事实清楚，责任分明，不枉不纵。

作者单位：中共重庆市奉节县委党校

责任编辑：宋英俊