PPP模式在中小城市生活垃圾处理服务中的运用初探

刘锡军 广西贺州市八步区水产技术推广中心

PPP模式在中小城市生活垃圾处理服务中的运用初探

刘锡军 广西贺州市八步区水产技术推广中心

随着我国经济不断发展，城市中生活垃圾不断增长，目前，城市生活垃圾已经成为城市发展必须解决的问题之一。对于PPP模式来说，为生活垃圾处理提供了最好的解决方案，本文对城市生活垃圾处理现状进行总结，论述了PPP模式的内涵和应用，并对中小城市如何运用PPP模式提出合理化建议。

PPP模式 中小城市 生活垃圾 处理服务

前言

由于我国人口数目众多，生活垃圾的数量出现了过多情况，这也需要人们做好城市生活垃圾处理工作，并采用科学生活垃圾处理方式，实现垃圾的无害化、无污染处理。近年来，随着PPP模式运用到中小城市生活垃圾处理服务中，有效改善了城市环境，对中小城市发展起到了促进作用。

一、中小城市生活垃圾来源及现状

（一）城市垃圾生活来源

在我国中小城市生活中，生活垃圾的主要来源是居民生活垃圾、城市环卫垃圾以及学校等部门所产生的生活垃圾。在居民生活中，容易产生很多废弃物，比如说厨房或者编织废物等，也包括很多易腐烂的有机质和塑料产品。在城市环卫中所产生的垃圾与生活垃圾颇为相似，其主要来源是马路路面以及街道生产和生活，但是以泥土、树木落叶以及商品包装等垃圾为主。在很多机关单位、医院、餐饮项目等日常工作中也会产生很多废弃物，这些废弃物数目较为庞大，如果得不到及时处理，很容易危机中小城市生态环境[1]。

（二）中小城市中生活垃圾处理现状

自从我国开始进行改革开放至今，城市垃圾随着社会发展和进步而迅速增加，截止到2015年，我国城市生活垃圾平均每年以8.9%的速度持续增长，尽管近年来我国出台了很多相应政策来解决城市生活垃圾问题，但无论在处理能力上还是在处理效果上，都无法满足实际需求。这主要由于以往存在问题过多，而且在相应的处理机制未得到健全，在资金投入上也不满足实际处理要求，尤其是在目前很多中小城市经济发展较为落后，导致地方政府财政紧缺，增加了垃圾处理难度，问题也日益突出，这主要体现在以下几方面中：

1.管理体制落后

当前，我国在城市生活垃圾处理上体制不健全，而且在生活垃圾管理和监督上没有做到合理化分配，几乎都是由一家企业来完成，这在很大程度上造成了管理和监督缺乏权威性，无法形成有效监管模式，从而造成了生活垃圾处理效率低下。

2.资金问题

在当今社会发展中，要想完善城市基础设施建设，投资需求要比国家经济增长速度还要高出很多，所以说，单单依靠政府改善这种情况，容易出现供不应求的局面。根据世界金融部门数据统计，一般的发展中国家每年会在基础设施建设方面投入2000亿美元，其中一大部分资金来源于企业纳税，导致资金来源过于单一。在我国环境保护问题上，一直以公益项目进行发展，但资金来源基本都是政府拨款，尽管在近几年中，我国经济增长明显，但同时也增加了需求，这种资金短缺问题成为了城市生活垃圾处理的重要限制因素之一。

3.没有做好垃圾分类

在我国垃圾收集中，基本都是采用垃圾混合收集方式，然后进入垃圾场进行集中处理，由于没有做好垃圾分类，为后期处理工作带来了很大麻烦。在我国很多一线城市中，已经开始垃圾分类处理工作，但对于一些中小城市来说，传统处理方式依然沿用，玻璃、金属以及易腐蚀的垃圾混合收集，让中小城市中的垃圾成分复杂，可回收垃圾也掺杂在其中，不仅为垃圾处理带来困难，也影响到了资源再生利用，不利于中小城市可持续发展。

二、PPP主要模式以及选择原则

通过引进PPP模式，有效改善了我国垃圾处理情况。所谓PPP，指的就是政府、营利性企业和非营利性企业，通过某个特定项目来实现相互合作，这种合作的产生，是基于所有参与者目标一致的基础上，共享收益，共同承担风险。

（一）PPP主要模式

对于PPP模式来说，可以充分发挥私人企业优势，提高生活垃圾处理效率，而且在促进我国中小城市发展中具有很重要意义。随着我国公用事业改革，PPP模式在生活垃圾处理中的应用呈现出增长趋势。伴随着PPP模式的不断发展，逐渐演变出以下几种模式：

1.国有企业模式

国有企业模式指的就是由政府出资进行基础设施建设，并且在实建设过程中采用企业管理化政策。对于这种模式来说，改变了传统独立建设基础设施情况，通过对事业单位进行转型，让他们获得财政自主权利，提高了对资源管理能力。但在这个过程中，政府部门要承担一部分风险，必须保证合作企业有一定规模和处理能力，另外，由于政府拥有企业的所有权，并可以控制企业一切活动，但在企业管理中，政府不可以对企业实施行政干涉，防止影响企业自主经营。

2.服务合约

服务合约是为了降低企业成本的一项特殊技术，只是将一部分工作承包给私人企业。该模式主要运用形式就是政府负责基础设施建设，并进行扩大生产和技术引进，企业按照相关规定进行设施运营[2]。

3.管理合约

管理合约又称管理合同，是为了增加企业自主决策权而制定的，政府在日常工作中减少了对企业管理的干预，将整个设施运营管理全部交给企业。

4.合资模式

合资指的就是政府和企业共同建立一个新的企业，或者通过改变企业内部股份，让企业变成一个混合所有权公司，双方在公司运营管理上同享收益，共同承担风险。

（二）2PPP模式的选择原则

根据国家环保总局调查显示，我国东部地区可以进行城市污水和垃圾处理的市场化管理，而对西部则需要有重点、有步骤的慢慢实行。针对上述不同情况，东部地区可以选择的市场化模式包括：国有企业模式、管理合约、租赁经营等方式对于西部地区来说，由于资金相对精确，市场化认识也并不充分，可以先选择进行企业化改制，然后逐步推行利用PPP模式进行城市生活垃圾处理。

三、中小城市生活垃圾处理服务中运用PPP模式的建议

目前来说，PPP模式已经在很多国家中得到应用，尤其是在城市生活垃圾处理领域中。在很多国家中，将生活垃圾收集和处理设施建设，以垃圾管理事业的形式，转让给了私人企业，在东南亚地区，部分PPP模式还以授权合同形式出现在生活垃圾处理中。随着我国公用事业改革发展，也促进了PPP模式在生活垃圾处理中的应用，在发达城市中表现尤为突出，而且很多模式都得到了实际应用，其中以BOT特权经营最为普及。但在PPP模式在我国中小城市生活垃圾处理中，如何有效突出PPP模式的作用，需要有关部门积极总结经验，来实现PPP模式的创新发展。

（一）完善相关法律规定

对于城市垃圾处理工作来说，是一项较为特殊的公益事业，生活垃圾的产生既符合市场发展规律，也具有一定特殊性，所以说，在生活垃圾处理过程中，很需要法律引导，这对相关部门法律法规的健全工作提出了更高要求[3]。

首先，要对配套政策进行合理完善。虽然PPP模式促进了垃圾处理的市场化发展，但在实际工作中可以发现，这种市场化在我国依旧停留在初级阶段。国家在环境保护目标制定中展现出了很大的市场需求，可是毕竟城市生活垃圾产业的形成，需要经过一段周期，投资数额也较大。因此，在垃圾处理行业中，应该利用还PPP模式，寻找合适私人企业投资，并制定出相关法律法规，让投资企业的合法利益得到充分保障，促进双方长时间合作。

其次，还要建立起特许经营制度，在PPP模式中，特许经营是较为复杂的模式之一，应该为其建立一套完整的规范性条例，并完善相应管理制度，将技术标准和管理规范进行说明和补充，发挥出最有效的监管作用。

另外，还要根据中小城市发展实际情况，鼓励地方政府出台操作性和实用性较强的政策体系，为监管提供法律依据。

（二）加强政府监督和管理

有效监督和管理是PPP模式成功实施的关键因素之一，一旦缺乏监管，就很有可能出现犯罪行为，从而导致服务质量受到严重影响，企业也会通过垃圾处理得到不正当收益。为此，想要采用PPP模式来进行城市垃圾处理，就必须加强政府部门管制工作，这点可以从以下几个方面进行：

1.进出市场的管制

因为垃圾处理属于一种公共事业，关系到城市人民生活质量，所以说对所有入行企业必须进行严格审查。与此同时，为了确保垃圾处理行业保持长期稳定，也要对企业推出参与进行限制，但就目前来看，我国在法律上缺乏对企业推出规定，这对PPP模式更好实施产生一定影响。

2.价格管制

对于价格管制来说，市政府对特定产业的一种管理手段。在一定时期中，政府要对一些特定产业进行最高价限制，并将价格调整周期进行明确规定。通过价格管制，提升了消费者的消费权益，也能提升企业生产能力。目前，我国对城市垃圾处理费用的征收还处在起步阶段，征收费用相对较少，相信随着改革的进行，垃圾处理费将成为垃圾处理主要资金来源。

在价格管制实施过程中，存在很多复杂的管理程序，很多国外发达国家已经开始进行最高限价管制，这对垃圾处理来说具有一定代表性。我国在价格管制中依然处于价格调整阶段，因此，相关部门一定要加强管制，采取听证制度，并通过社会监督，早日实现价格最高限制[4]。

（三）完善垃圾处理费征收制度

1.制定合理收费标准

在城市垃圾收费标准制定中，应该按照补偿垃圾收集以及处理成本，来制定相关收费标准，来促进PPP模式管理和实施。另外，制定合理收费标准是保证城市垃圾处理工作稳定运行的关键因素，有利于减少生活垃圾产量，提高可回收资源利用率。如果在价格征收过程中存在不合理情况，会导致PPP模式合作不能正常进行，还容易引起群众不满，所以说在收费价格保准制定过程中，应该在城市中展开详细调查，针对实际情况作出合理决定。

2.提高居民环境意识

在调查中了解到，中小城市居民在收费认知程度上普遍不高，缴费意识缺乏。这种意识与环境行为之间存在着明显比例关系，因此，相关部门要加强环保教育和环保宣传工作，让群众充分了解环境保护的重要性，促进PPP模式在我国中小城市生活垃圾处理服务工作中的应用。

（四）加强第三部门作用

在国外很多国家中，很多第三部门取代了企业，并与政府部门建立密切合作关系，使得PPP模式发挥出巨大作用。在我国，由于第三部门力量薄弱，主要是政府和企业之间进行合作，无法避免行政行为的出现，影响城市生活垃圾处理进程。根据国外PPP模式运用情况来看，很重要的一点就是利益相关方一定要受到全面监管，只有这样，才能确保垃圾处理工作顺利进行。所以，我国应该学习国外先进管理模式，发挥出第三部门作用，在完善市场和现实社会中，建立有效的协调机制，并在社会和市场中寻找有利的均衡点，设立服务供给机构，将其运行体制完善，让政府、企业、第三部门实现相互合作，以便更好达到城市垃圾处理目标，满足社会发展需求。

总结：综上所述，我国城市垃圾处理工作长期被政府包揽，增加了政府管理负担，而且在处理效率上比较低下，为此，公共事业改革已经成为社会发展必然选择。PPP模式作为重要改革手段之一，在我国垃圾处理中得到了重要应用。通过PPP模式作用，提高了我国垃圾处理效率，分担了政府一部分压力。但对于我国经济发展来说，正处于经济转型阶段，也充满了很多不确定因素，如何更好的利用PPP模式增强我国基础设施建设，还需要相关工作人员和国家一起共同努力，确保经济稳步发展。

[1]曹琳珂.新型城镇化背景下PPP模式在城市生活垃圾处理中的应用研究[D].云南财经大学,2016.

[2]郭宾.PPP模式在城市生活垃圾处理中的应用探究[J].财经界(学术版),2016,18:81+122.

[3]孟惊雷,赵宝玉,刘梦,朱烜.我国城市生活垃圾处理的PPP模式研究[J].北方经贸,2016,11:134-138.

[4]雷建斌.中小城市生活垃圾收运方式比较研究[J/OL].山西建筑,2013(30).

刘锡军（1983-），男，广东省肇庆市人，助理工程师职称，专业：环境监测。