学理与法理：中小学学制变革的依据

编者按：

学制是国家规范教育行为、调整教育关系的一种基本制度。它关系到教育方针的贯彻、教育目的的实现和教育任务的完成，关系到教育的普及与教育质量的保障。直接影响着和谐社会建设与中国梦的实现。近年来。从全国“两会”的建言献策到社会舆论的热议，关于缩短中小学学制的呼声从未停歇，还有一些地方和学校依法进行了相关变革试验。中小学学制是否需要缩短？是实行一元化还是多元化学制？未来的学制改革会有哪些趋势？诸多问题亟待决策者从国家战略层面，依法给予积极回应与解读。为此，我们约请浙江师范大学教育评论研究所所长刘尧教授就此进行了梳理与解析，以飨读者。

在2016年3月的全国“两会”上，全国政协委员、知名作家莫言建言：“中小学学制应减两年，实行10年免费教育。”一石激起千层浪，这引起了社会舆论对缩短中小学学制的热议。2016年7月13日，21世纪教育研究院在京召开“基础教育学制改革研讨会”，与会教育专家对莫言提出的“缩短基础教育学制”一致表示反对，认为其观点缺乏理论支撑与科学依据。但事实上，近年来关于变革中小学学制的呼声未曾停歇过，一些地方和学校还进行了相关变革试验。

一、建言献策：缩短中小学学制的呼声

“缩短论”者认为，我国现行学制太长，小学、初中、高中到博士，一口气读完的话需要22年。如果一个人6岁开始读书，博士毕业就28岁了。人的最佳创新年龄应该是24-26岁，可目前这个年龄段的很多青年人还没有进入社会。所以，现行中小学学制应该缩短。近年来，缩短中小学学制的建议，常常出现在全国和地方“两会”的提案议案里。2016年全国“两会”上，全国政协委员莫言、全国人大代表杨杰都建议中小学学制应缩短为10年。

2009年全国“两会”上。全国人大代表唐祖宣递交过“改变现有的学制，缩短人才培养年限”的议案，建议合并初高中为中学，合并专本科为大学。将现行学制22年缩短为16年。2010年和2011年全国“两会”上。全国政协委员李晓红和全国人大代表黄细花又分别提出过缩短学制的建议。2012年全国“两会”上，全国政协委员许嗥提交提案。建议缩短中小学学制为9年或者10年。2014年广东省“两会”上，政协委员黄艳儒提交提案，建议缩短中小学学制为9年，等等。

同样。教育界也有缩短学制的呼声。比如，2013年10月。在“教育与中国未来"30人论坛年会上。21世纪教育研究院院长杨东平教授表示，目前，中国教育有一个怪现象，从小学到大学，总共需要16年，但是除去中小学阶段近三年的升学备考及大学四年级的求职实习，实际有效学习时间仅有12年。国家副总督学罗崇敏建议，缩短学制。实施10年义务教育（小学5年，初中3年，高中2年）。关于缩短学制问题，曾经有一份网络调查显示，61.2%的网友表示支持，37.4%的网友表示反对。

二、是非曲直：缩短中小学学制的争议

缩短论的理由主要是：现在中小学生身心智能发展水平远高于几十年前的同龄人，缩短学制符合當下学生智力与身心发展实际。同时，六三三学制，不仅增加了学段衔接的成本，加剧了学生的学业负担、心理压力，学生学了不少无用的知识，教师也做了不少无用功，而且导致学生毕业太晚，造成适应社会慢，承受着更大的年龄、经济、婚恋、就业等诸多压力，也不利于应对已经到来的人口老龄化、缓解即将到来的劳动力短缺现实，还衍生了重点班、择校热、学区房等困扰社会的问题。

反缩短论的理由主要是：人类的认知是循序渐进的，能跳跃性发展的人少之又少，缩短学制则是揠苗助长，不利于学生的健康成长。现行中小学六三三学制是经得起实践检验的，符合绝大多数学生的成长规律，也与国际通行学制一致。同时，现代社会对人才的需要不在数量而在质量，缩短中小学学制不仅会导致教育质量下降，也违背了《义务教育法》规定的“国家实行九年义务教育制度”。至于学业负担过重的根源是应试教育并非学制问题，还有如应对择校热、学区房以及人口老龄化等都是与学制无关的问题。

缩短还是不缩短？双方争议难分高下。事实上，修业年限是学制的内容之一，它涉及完成各级学历教育的总年限，以及总年限在各级教育中的分配。学制改革牵一发而动全身，缩短学制涉及教育、生活、工作等方方面面。有教育专家曾表示，中国是国民素质有待提高的人口大国，不能为解决所谓的择校热、学区房，以及人口老龄化等问题就缩短学制。缩短学制既要考虑学生的身心发展规律，也要考虑政治、经济、文化等诸多方面的变化，不是谁说缩短就能缩短的。

三、前因后果：中小学学制变革的试验

新中国成立以来，各级各类教育都多多少少进行过学制变革。1951年《关于学制改革的决定》规定，中小学实行五三三制。但由于师资和教材等条件问题，1953年又恢复了六三三制。1958年9月，中共中央、国务院在《关于教育工作的指示》中指出：“现行的学制是需要积极地和妥当地加以改革的，各省、市、自治区党委和政府有权对新的学制积极进行典型试验。”1959年，中共中央、国务院发布的《关于试验学制改革的决定》规定，各省市自治区应有领导、有计划地指定个别小学、普通中学进行改革学制的试验。

从1959年到今天，全国各地试验过的学制有：小学五年一贯制，小学初中五四制、十年一贯制、九年一贯制，中小学五二二制、五三二制、五四二制、九二制，中学四年制、五年一贯制、三二制、四二制，高中二年制分科、三年制分科，等等。现在，高中为三年，小学初中以六三制为主，五三制、五四制、九年一贯制并存，中小学六三三制是主流学制。试验证明，小学六年时间比较宽裕，可以开设丰富的课程。初高中各开三年，课程安排比较紧凑，有利于学生系统地掌握科学文化知识，符合国际趋势，便于与国际交流。

我国在普及九年义务教育过程中，各地的学制有所不同，六三制、五四制和九年一贯制是主要形式。其中，源于1922年制定的壬戌学制的六三制历史最为悠久，至今已经实行90余年。六三制是在借鉴西方学制经验的基础上，经过教育界讨论试行最终形成的结果。五四制是小学五年初中四年，从而构成完整的九年义务教育。九年一贯制是九年期间不划分学段、不作选拔的教育。可见。六三制已是我国义务教育的主导学制。新中国成立前六三制曾经稳定了近30年，结果证明是行之有效的。新中国成立后，在半个多世纪的反复试行中也积累了不少经验。

四、前世今生：中小学学制改革的趋势

至今，我国中小学学制已走过了百余年历程。以中央政府名义制定的、首个全国性学制是清末的壬寅学制。1902年8月，清政府公布的壬寅学制系统。具体规定了各级各类学堂的性质、培养目标、入学条件、课程设置、在学年限和相互衔接关系。壬寅学制公布后未及实行。1904年1月，清政府又公布了重新拟定的癸卯学制系统，这是我国由中央政府颁布并首次得到实行的全国性法定学制系统。清末癸卯学制的颁布，解决了全国各地兴学无章可依的问题，为新式学堂的发展奠定了基础。

1912年9月，中华国民南京临时政府公布了民国壬子学制系统，此后进一步充实，至1913年8月形成了全面完整的壬子癸丑学制系统。1922年11月，以大总统令公布了《学校系统改革案》，即壬戌学制，又称六三三学制。壬戌学制在我国学制发展史上，是第一次依据青少年身心发展的特点来划分学制中各学段的，公布后一直沿用到解放前夕。新中国成立后，中央人民政府建立了新的学制系统。1951年10月1日，政务院颁布了《关于改革学制的决定》，这是新中国第一个学制，最初准备采用中小学五三三制，1953年又恢复了中小学六三三制。

学制也是国外教育界关注的热点话题。有资料显示，当今国外中小学学制改革趋势有两个：一是提前入学。1970年，德国提出，“把入小学的年龄提前1岁（满5岁）作为长期的奋斗目标”。法国试行“幼儿教育与小学教育一体化”，让5岁的孩子接受小学的义务教育。英国满5岁的儿童，就进入了第一级学校。美国甚至有人提出，孩子应在4岁开始上学。二是延长学制。1984年，苏联把中小学的学制延长1年。西班牙学生由14岁离校延长到16岁，16岁后还要接受两年职前教育，实际延长到了18岁。美国正在考虑改革中学教育，使基基础教育年限延长到13年。

五、科学研究：中小学学制改革的前提

学制变革不能仅凭主观愿望，因为任何一种学制都要受学生身心发展规律，以及一定的社会政治、经济、文化、科技等方面的制约。学制缩短与否以及如何缩短，都要以科学研究为前提。

首先，要研究学生身心发展变化、学生成长不同年龄阶段的特征，是否与现行学制修业年限与学段划分出现不匹配情况。如果出现了不匹配，就需要调整学制使之适应这种特征。心理学研究表明，学生的发展过程是具有相互联结的阶段及其身心发展特点的。因此，在确定入学时间、学年分段以及衔接时，都要适合学生的发展阶段及其身心特点。

其次，要研究社会政治、经济、文化、科技的发展变化。学制是社会发展到一定历史阶段的产物，反映一定社会政治、经济、文化、科技发展要求。学制要依据国家的教育方针、培养目标，在衡量经济、文化、科技发展水平的基础上，通过研究教育与政治、经济、文化、科技发展的匹配情况来制定。从学制发展史可以看到，一个国家的学制必然与这个国家当时的政治、经济、文化、科技发展水平相互匹配，并随其发展而发展变化。如果现行学制，已经不能适应现有的社会政治、经济、文化、科技发展实际，变革是必然的事情。

最后，要研究主流教育思想的发展变化。教育思想是人们对教育的态度、认识及基本看法。主流教育思想对教育制度包括学制，具有非常重要的影响与制约作用。主流教育思想不仅影响着学制变革与发展，还制约着学制的内部结构变化。比如。终身教育思想的出现，就改变了人们长期形成的一次性教育观念，促进了继续教育和成人教育的发展，也带来了学制体系与结构的重大变革。如果现有学制已经违背了新的主流教育思想，学制变革是必须要进行的。

六、国家机关：中小学学制改革的主体

学制是国家规范教育行为的一种基本制度。学制是国家通过立法作出规定而建立起来的，从而保证一个国家学制的统一性、稳定性和完整性。学制的产生是教育发展到一定程度的产物，当教育发展到一定程度的时候，必然出现国家对教育行为的宏观调控，国家要通过规章制度来规范教育行为，必然要涉及国家教育权、学校教育权以及公民受教育权之间的关系问题。国家必须掌握对教育的控制权与管理权，才有可能从宏观上对学制以法规的形式确定下来。从产生到发展，学制都是国家教育权在不同时代的不同反映。

学制是国家调整教育关系的一种基本制度。学制包括各级各类学校的性质、任务、入学条件、修业年限及其相互关系，以及国家、学校、公民教育权利的分配关系。具体包括：一是国家教育权的问题。中央与地方政府及其教育行政机关，通过制定有关教育方针政策、教育计划、教育命令与条例等法规，对教育的性质、任务、修业年限、教育内容、办学体制等问题从宏观角度进行调控。二是学校教育权与公民受教育权以及相互关系问题。学校作为正规化的教育组织形式，在国家教育方针与政策的指导下，通过内部的权责分配对受教育者享有施行教育的权利。

学制是由国家政权机关制定并颁布实施的。我国《教育法》第十七条规定：“国家建立科学的学制系统。学制系统内的学校和其他机构的设置、教育形式、修业年限、招生对象、培养目标等，由国务院或者国务院授权教育行政部门规定。”在我国，学制是由国务院及其授权的教育行政部门制定、国家颁布并保证实施的，调整各级各类教育之间的衔接、交叉、比例关系，以及教育权利分配的教育制度。学制具有一定的法律效力，未经国务院授权的国家机关、单位、组织和个人均无权制定与颁布学制。

七、弹性学制：中小学学制改革的方向

中小学学制是否要缩短？这需要国家层面的重视和研究，对民众的呼吁给予积极的科学回应。事实上，1922年的壬戌学制的建立就是在当时各省的教育会提交议案，以及充分吸取专家学者意见基础上制定的。当前，国务院及其授权的教育行政机关，在回应政协委员和人大代表关于缩短学制的建议时，要进行科学的调查研究。广泛听取有关教育专家学者的意见，以保证决策的科学性、合法性与合理性。学制关系到教育方针的贯彻，关系到教育目的的实现和教育任务的完成，关系到教育的普及与教育的质量保障，直接影响着和谐社会建设与中国梦的实现。所以说，学制改革不能凭主观愿望，需要经过严谨的科学论证。

教育是一個系统工程，学制是保证这项系统工程顺利完成的制度之一。现行中小学学制，是经过多年试验摸索形成的。新中国成立以来，中小学基本实行的是六三三学制，所培养学生的基础知识和基本技能扎实，在一些国际竞赛中屡屡获奖。然而，六三三学制何以在新世纪成为“众矢之的”，盖因社会舆论认为，中小学学生学业负担过重等问题是学制过长惹的祸。其实这与学制关系不大，而是应试教育愈演愈烈的结果。如果把非学制弊病强加给学制，难免使学制改革陷入“无病求医”的境地。

至于对全国学制“一刀切”的诟病，即是实行一元化还是多元化学制的问题。国家政权机关应依法授权具有条件的地区或学校，根据学生身心发展与社会发展先行试验，然后正式确定。改革学制“一刀切”，代之以适应不同状况的多元化学制，也是符合我国农村与城市、发达地区与欠发达地区发展不平衡国情的。多元化可以重点考虑弹性学制，使学制尽可能因地制宜。所谓弹性学制，是指学习内容有一定的选择性，学习年限有一定的伸缩性的学制。即在中小学阶段。根据学生身心发展的特点，入学年龄可以不作统一规定，修学年限可以有弹性，学生可以根据学习情况选择留级或跳级等。

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