从台湾地区检察事务官制度看大陆检察官助理制度的建立

从台湾地区检察事务官制度看大陆检察官助理制度的建立

林志铭 ， 张 琳

司法改革已在大陆全面铺开，检察机关有46%以上的人员纳入检察官助理进行分类管理。此次司法体制改革分类管理最重要的任务之一是如何正确处理检察官和检察辅助人员特别是与检察官助理的关系。特别是在原先检察员单打独斗、助理检察员可以代行检察员职权的办案模式下，司改后员额内检察官与检察辅助人员的关系成为不少检察人员的困惑。2000年我国台湾地区建立了检察事务官制度，该制度对检察官和检察辅助人之间的关系等问题均有明确规定。对我国台湾地区检察事务官制度进行研究分析，能够为我国大陆司法体制改革、检察官分类管理提供积极借鉴，非常有必要。

台湾地区；检察官；司法改革；检察官助理

徒法不足以自行，衡量一个国家和地区法治现代化程度高低，不仅取决于其立法和司法体系状况，更是取决于法律人的职业素养和司法运作秩序水平。以健全和完善司法权力运行机制、明确司法责任为目标的司法改革正在大陆全面铺开，检察机关有46%以上的人员将纳入检察官助理进行分类管理。作为司法体制改革分类管理最重要的任务之一，正确处理检察官和检察辅助人员特别是检察官助理的关系，具有非常重要的意义。

一、大陆检察官制度管理现状与检察官助理制度改革

（一）大陆检察官制度管理现状

1. 大陆检察官制度管理现状

大陆现行的检察官制度与依法治国的民主政治的发展目标尚有一定的差距，很大程序上制约着国家司法目的的实现。主要表现在：

（1）检察官选任的非精英化。检察官和法官一样，应当是一个特殊的社会精英群体。但是，大陆长期以来所形成的检察官选任方式并没有突出精英化的要求。实践中，检察官基本上从检察队伍内部中产生，一般是从书记员中产生助理检察员，从助理检察员中提拔检察员。检察官选拔任用机制相对单一，导致了检察官任职时间偏年轻化，律师、法学教授等具备专业知识的高级人才很难进入检察官队伍。

（2）检察官职权行使的非法律化。实践中，选任出来的检察官其个人素质并不一定很高，并非精英，一定程度上存在“检察官不像检察官”的现象。具体表现在：第一，没有检察权的司法行政人员，其身份也是检察官。实践中存在诸多长期不参与办案的机关后勤、行政人员同时具备检察官身份的情况。第二，检察权并非完全由适格的检察官行使。助理检察官未获得人大任命状，其工作职能主要是协助检察官工作。简单的刑事案件，检察长可以指派助理检察官出庭。但结合当前我国检察机关现状不难看出，检察院助理检察员是办案的主要成员，实务中许多案件均由助理检察官独立完成。助理检察官并不是“助理”，而实际上独立行使了检察权。

（3）检察官管理制度的行政化。一直以来，我国检察官管理采用的是行政管理模式。检察官与其他工作人员等同于其他行政机关的干部，完全采用行政管理模式进行管理，录用、级别、工资均是套用“机关干部”标准。行政化的管理模式下，无法完全体现检察官独立的主体地位，检察机关内部检察员、辅助人员以及行政人员不同身份的界定也被模糊化，使得检察官很难获得应有的职业荣誉感。

2. 检察官与辅助人员的职权行使现状

（1）职权行使非明确化。实践中，大陆检察机关内部并未确立检察辅助制度。《检察院组织法》中设计的助理检察员辅助检察员工作的初衷被实践中助理检察员代行检察员职务的现状所替代。在履行法律职务过程中，检察员和助理检察员同样行使检察权，并无本质区别，只是存在行政级别上高低不同。

（2）未将检察事务进行有效的区分，为检察官将现有任务进行合理分解创造条件。目前大陆并没有法律或制度规定哪些事项必须是由检察官来承担，也没有规定哪些事项可由检察官指定的辅助人员完成。由于以上原因的存在，造成大陆检察官与辅助人员职权运行存在以下问题。一是职权混乱。助理检察员普遍代行检察员职权造成检察官职数居高不下。二是分工不明。缺少辅助人员使得分工失去了前提，检察官与书记员之间的分工也存在模糊不清的地方，造成工作效率低下。三是内部制约松弛。缺乏人员分工和程序分工的前提，机制中的互相监督、互相制约很难实现。

（二）大陆检察官助理制度改革试点情况分析

大陆司法改革以在东、中、西部选择上海、广东、吉林等6个省市先行试点再推向全国的方式进行。目前大陆所有省份均启动司法改革，从一些试点省份的司法改革方案和相关配套制度来看，当前主要集中在检察官员额制度、各类别检察人员职责权限划分等方面，如上海市检察改革试点中，对于现有未确认为纳入检察官员额管理的业务部门检察员、助理检察员以及获得法律职称的书记员，符合检察官助理条件的，分类明确为检察官助理。并制定了《上海市检察机关关于检察官助理的管理办法（试行）》、《上海检察机关关于检察官助理职责的规定（试行）》加以规范，对检察官助理任职条件、工作职责、管理方式、晋升条件、薪酬待遇等作了规定。重庆、海南、江苏等地明确界定了检察人员的职权范围，而检察辅助人员的职权范围、任职条件等配套制度还在研究摸索中。

综合各地区司法体制改革试点情况，当前检察官助理制度还存在许多不足，主要体现在：

1. 管理制度存在立法空白。检察体制改革，必须要依据《人民检察院组织法》、《检察官法》，但该法律并没有规定检察人员分类管理相关内容，而中共中央组织部、最高人民检察院联合下发的《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》（以下简称《改革意见》）等改革文件，仅概括规定了检察人员分类管理、编制、职务序列、检察官员额等内容，但具体分类程序和管理办法还不完善，相关配套立法也尚未跟进，缺乏可操作性。

2. 检察官助理设置缺位。《人民检察院组织法》对我国检察人员的组成进行了统一明确规定，但是我国《人民检察院组织法》、《检察官法》等法律中，检察人员分类管理仅仅涉及检察官、书记员、司法警察等，并没有检察官助理的相关规定，其职务设置及管理无法可依，造成检察官助理的合法性遭受质疑，现行立法的缺位使得检察官助理无法在基本法中找到自身定位依据。

3. 缺乏职位间交流机制。结合我国大陆检察机关发展基本情况，应当准许检察人员内部交流。根据现有的立法，基本上很少有涉及检察人员内部交流的相关规定，仅《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》有所涉及。

二、台湾地区检察事务官管理制度的考察

自20世纪末以来，刑事案件数量不断增多，案件复杂程度越来越高，但台湾地区“法务部”并没有选择增加检察官数量，而是通过增加辅助人员数量来解决问题。这主要和台湾地区坚持检察官精英化基本理念息息相关。在台湾地区，检察官员额控制相当严格。台湾地区检察官的社会地位、经济待遇、职位保障均较为优渥，检察官高度自尊、自荣和自律。包括检察事务官在内的检察辅助人员的配置，使台湾地区司法部门能够保持其基本运作效率，也使其能够坚持检察官精英化政策。

台湾地区的检察署，根据其法律规定，检察人员有明确区分，包括检察官，检察事务官和观护人、法医师、书记官等在内的辅助人员，掌理监督看守所及少年观护所行政事务的司法行政人员。同时，台湾地区还确立了检察事务官制度，该项制度于2000年5月15日“地方法院检察署检察事务官事务分配原则”一文中正式确立。

（一）检察事务官的法律定位

为了推行检察事务官制度，明确其法律地位，台湾地区首先对其“法院组织法”进行了修改，通过修订法律来保障检察事务官制度的合法地位。①万毅：《台湾地区检察事务官制度改革的经验及启示》，载《中国检察官》2013年第1期，第 30 页。

1999年台湾地区对 “法院组织法”进行了修订，修订后的“法院组织法”第66条之3明确规定了检察事务官的职责、性质等基本内容，赋予了检察事务官合法之地位。②台湾地区“法院组织法”第66条之3规定：“检察事务官受检察官之指挥，处理下列事务：一、实施搜查、扣押、勘验或执行拘提。二、询问告诉人、告发人、被告、证人或鉴定人。三、襄助检察官执行其他第60条所定之职权。检察事务官处理前项前二款事务，视为‘刑事诉讼法’第230条第1项之司法警察官”。依据该法律规定，台湾地区检察事务官兼任司法警察和检察官助理两种角色。同时，需要注意的是，检察事务官虽然是听从检察官指挥，但其从事侦查作业时是以其自身名义来完成的，具有独立性。但是，除侦查作业外，从事法律事务则必须以检察官名义来完成，并不具备独立性。

（二）检察事务官的配置和运作模式

根据案件数量，台湾地区各级检察官员额数每一年度进行调整，数量会有一定的变化。由于台湾地区“高法院检察署”以及花莲（东）、台中（中）、台南（南）等三个高分检对基层案件不直接办理，其检察官员额数量基本上比较固定，大概在200人左右。而根据2014年数据显示，基层各地检察署检察官员额总数为1161人。①万毅、杨炯：《台湾地区检察官员额配置与“入额”标准》，载《检察日报》2016年8月16日第 03 版。

检察事务官的数量也基本上和检察官员额数量相同，也是根据案件数量来具体确定。从2000年到2008年间，台湾各地共招录了532名检察事务官，检察官和检察事务官的比例为1：0.47。②万毅：《检察事务官：台湾检察系统的“王朝、马汉”》 ，载《检察日报》2015年4月7日第03版。根据台湾地区“地方法院检察署检察事务官事务分配原则”第2条的规定，检察事务官是集中运用的，并非直接配给检察官。简单来讲，每一个检察官并没有确定的检察事务官，检察事务官也不是专属于某一具体的检察官。③同上。该做法的目的在于避免检察官被以“结案机器”或“结案替手”对待，发挥检察事务官作为检察官得力助手的功效，进而提升整体办案品质与绩效。依照台湾地区“法院组织法”的制度设计，原则上以每一位主任检察官、检察官配置一名检察事务官，但因录取、分发员额不足，各地检署关于检察事务官运作情形差异甚大，对于检察事务官承办业务内容亦有所分歧。以目前台湾地区各地方检察署的做法，大多以采取集中运用、分组或配股方式运用检察事务官。

（三）检察事务官与检察官的分工

台湾地区检察官与检察辅助人员权责分明，检察官、检察事务官、法医师、观护人等职责、等级、任用资格等均写入台湾地区“法院组织法”，这也是台湾检察事务官运行良好的重要原因之一。

根据台湾地区“法务部”于2005年8月25日颁布的“地方法院检察署检察事务官事务分配要点”，检察事务官的事务可分为内勤业务、外勤业务、一般侦查业务、公诉业务、例行性事务和其他法令所定属检察官职权事项之襄助处理事物等六大部分。依据该规定，除了申告案件系社会瞩目或重大案件由检察官亲自受理、涉及疑为他杀、车祸、医疗纠纷及其他重大复杂的刑事案件应由检察官亲自受理外，其余侦查业务，检察官几乎均可以指挥检察事务官办理，甚至在侦查终结时的处分，可由检察事务官试拟结案书类或撰写分析报告书。

台湾地区民众诙谐地将检察官比作是“现代包青天”，而事务官就是包青天身边的“王朝、马汉”。这一比喻很形象地描绘了检察官和事务官之间的身份关系。也就是说，检察事务官必须服从检察官的领导，接受检察官的任务安排，在检察官要求的期限内完成其交代的事情。执行职务时需受检察官指挥监督，就重要事项随时以言词或书面向指挥检察官提出报告，并听取指示。依检察官职权可要求事务官处理法律事务，同时要求其汇报执行情况，事务官不得拒绝。事务官在履行职务中形成的书面材料、笔录以及相关法律文书等，检察官有权进行查阅，事务官必须配合。

（四）检察事务官的选拔和任用

根据台湾地区“法院组织法”第66条之4的规定，检察事务官可以从以下四个渠道产生。一是通过公务员考试或司法人员特种考试以及检察事务官考试来选任；二是通过律师考试，同时符合检察事务官资质的，可推荐任用；三是从警察官、“法务部”调查局调查人员中，符合检察事务官任职条件的人员中选拔；四是从获得一定以上学历，并且在法院或检察署担任书记员，参与民事刑事案件办理工作，具有三年以上经验，且成绩优良，同时符合检察事务官任职条件的人员中选任。根据台湾地区司法实践，考试任用是检察事务官选任的最主要途径。被录用的检察事务官还需接受两个阶段的教育训练：第一阶段，在司法官训练所受训四个半月；第二阶段；至地检署接受实务实习四个半月，而后分发到各地检署任用。

三、台湾地区检察事务官制度对大陆司法改革的启示

大陆与台湾同文同种，渊源深厚，两岸检察制度同源分流。有关检察官和检察官助理关系的诸多问题，台湾地区均有制度规定和实务运行经验。考察其检察事务官制度运行实践，有以下几点值得大陆司法改革借鉴。

第一，检察官作为重要司法资源应当最大限度发挥其功能和价值，为此应当为其提供一定比例的辅助人员，协助其处理日常事务。台湾地区检察事务官的设置，既缓解了检察官工作负荷过重的压力，也使检察官人力达到最优化运用。

第二，检察官助理制度的实现，必须建立在司法分工的基础上。合理的司法分工能防止出现检察官与助理之间职责不清、推诿扯皮等现象，并有效避免产生检察官助理代行检察官职务，影响司法公正等负面影响。也就是说，对检察事务中的不同工作进行分类，并根据分类情况来配置相应的检察官、检察官助理以及行政人员来具体实施。

第三，检察官助理应作为检察体系的一部分独立于检察官存在。对检察官助理进行分类管理，与检察官相对独立，有助于推动形成协作紧密的办案团队。首先，通过检察官助理可以学习司法工作，获取司法经验。在协助检察官办案过程中，能够学习到工作技能，锻炼业务能力，为成为检察官做好坚实基础。其次，检察官助理是独立的主体，并不完全受制于检察官。

第四，应对信息时代犯罪发展态势，需扩大检察官助理的选拔渠道。在犯罪案件数量高发且手段翻新的信息化时代，检察官不仅要有精通的法学理论知识和扎实的业务技能，也需要有丰富的社会阅历。除了侦查组外，在台湾地区“检察署”中还包括财经组、电子组以及营缮工程组等。在招录检察事务官时，应当侧重于招录不同专业的专业人才，借助这些人才所掌握的专业知识，协助检察官处理办案过程中技术难题。因此，检察官助理除了从法学专业毕业生、律师助理等人中择优录取外，也应注重选拔金融、税务、信息、医疗等专业人士，将他们纳入检察官助理队伍。

第五，检察官助理的任职条件和待遇应介于检察官和普通公务员之间。检察官助理从事的是协助检察官处理核心检察事务，对其职业能力的要求也相对较高，其录用考核标准高于公务员，且任职前需要经过一段的专业培训。因此，检察官助理的待遇虽较检察官要低，但应高于普通公务员。

四、司法改革背景下大陆检察官助理制度的完善思考

根据台湾地区经验，须对大陆检察官助理制度从以下方面进行审视与反思。

（一）明晰检察官助理的法律定位

检察事务官法律定位问题，在台湾地区也还存在不同的观点。由于检察事务官同时具备司法警察和检察官助理双重身份，其权责也随着其具体从事的事务而发生变动。从台湾地区检察事务官制度可知，其检察事务官虽然是检察官助手，但也能够依法独立完成相关法律事务，如一些简单的侦查案件等。该现状本质上和台湾地区立法本意相冲突，出现了检察事务官独立行使检察权、检察官办案能力不足等一系列问题。①林幸彬：《检察事务官在刑事程序中地位之研究——以美、日、德制度为借镜》，台湾中正大学法学院法律学研究所2009年硕士学位论文，第111页。

为避免类似台湾地区的争议发生，需明晰大陆检察官助理的法律定位。大陆在2004年首先提出检察官助理概念，但直至2013年3月，中组部、最高检联合下发的《关于印发＜人民检察院工作人员分类管理制度改革意见＞的通知》（以下简称《改革意见》）才首次将检察官助理定位为“在检察官的指导下履行对法律规定由人民检察院直接受理的犯罪案件进行侦查、协助检察官审查各类案件、对案件进行补充侦查、草拟案件审查报告及有关法律文书等职责”。

根据《改革意见》对检察官助理的规定可知，检察官助理的法律性质主要体现为：

1. 辅助性。辅助性是检察官助理根本的法律属性。根据辅助事务的专业知识含量和复杂程度，可把检察辅助事务区分为非核心性辅助事务和程序性辅助事务。①王广宾：《中国检察官助理制度研究》，苏州大学2010年硕士学位论文，第24页。检察官只承担检察核心事务，检察官助理则是协助检察官完成与检察核心事务密切相关的非核心性辅助事务，向检察官负责，是检察官最得力的办案助手。

2. 法律性。从本质上来讲，检察官助理是法律工作者，并非行政人员。检察官助理所接触的事务是检察核心事务，并非日常行政事务。

（二）明确检察官与检察官助理的权责界限

长期以来，司法实践中大陆检察机关普遍实行检察员独立办案，助理检察员能够代行检察权办案。随着司法改革的不断推进，检察机关内部对于员额内检察官和检察辅助人员的关系如何认定存在较大困惑。

从台湾地区检察事务官模式可以看出，明确职权行使是定纷止争最有效的方式。大陆检察法律工作经过分解后，可以大致地分为核心法律事务、非核心法律事务和程序性法律事务。作为司法官并享有法律赋予的检察权的检察官，其亲自从事或参与核心法律事务是检察官职责的必然要求，也是保证其作出正确法律处理意见的有效途径。根据其性质，检察官助理应当在检察权核心法律事务之外开展业务，不得直接行使检察权。②李小龙：《分类管理形势下助理检察员的定位及角色转换问题研究》，载《法制与社会》2015年第4期，第215页。而程序性法律事务主要应由书记员承担。③根据大陆司法改革精神，现政法专项编制内的书记员要逐步过渡到检察官助理，过渡期后书记员转为聘任制。因此，在过渡期内，检察官助理和书记员工作可以有交叉和混同。

需要指出的是，大陆司法改革规定，检察官从检察官助理中择优进行选任，因此，检察官助理参与检察业务并没有违反法律规定。此时，要明确各自职责，预防员额内检察官将职权范围内的事务交其助理办理或检察官助理实际行使检察权，只能依赖于对检察官的监督问责机制以及检察官的职业尊荣和自律。但从现阶段来看，高度的职业尊荣建立需要长期的过程，唯有期待建立健全检察官的监督问责机制，迫使检察官对案件的处理结果认真审核把关。

（三）合理界定检察官助理的员额比例

司法改革前，我国大陆检察机关中，检察员占据的比例非常高。实际上，只要通过了司法考试，一进入检察机关很快就会被任命为助理检察官，并实际承担检察案件办理。实践中，有许多检察院或其业务部门并没有配置书记员，这就造成了检察机关在检察业务办理中，案件承办人均习惯于单兵作战，事无巨细均独立完成。这种模式与刑事案件因程序而产生的流程化特征不相匹配，在效率上也低于分类完成、集团协作的规模化作战模式。

考虑到大陆幅员辽阔，各地经济发展不平衡，在中央确定的39%员额比例参考和“检察官员额比例和基数不宜一刀切”的思想指导下，各省应结合工作实际自行确定员额比例。①刘勋：《确定法官检察官员额比例和基数不宜一刀切》，载《人民法院报》2016年7月21日第2版。以福建省的司改方案为例，福建省三级检察院检察官、检察辅助人员、司法行政人员分别占中央政法专项编制数的39%以内、46%以上、15%以下。笔者认为，这个比例较为科学。首先这个比例是基于案件数量进行设计的，在经过人员测算、考察平均办案量的基础上，并考虑了今后案件量增长的情况等基础性工作而得出的。其次，方案中规定，对案多人少的基层检察院，员额比例可以适当倾斜。福建省沿海地区与山区经济发展悬殊，案件量差异巨大，增设此条既符合中央政策规定，也考虑到了实际办案需要。再次，改革后各检察院普遍在办案一线充实了15%-20%的办案力量，许多综合部门的检察官从后勤重新回归一线办案，检察院办案压力得到极大缓解。

（四）妥善衔接新旧法律职务任职体系

与台湾地区不同，对于经数十年行政化思维及实践浸淫而成的庞大的大陆检察团队，仅通过简单、短促的身份整合转化为理想中的新型检察团队，不可能也不现实。因此，司法改革既要“蹄疾”，也要“步稳”。

应当充分做好没有入额的检察员和助理检察员的角色转化，一方面不得否定老一辈检察员所作出的贡献，同时也不得打击年轻检察人员的工作热情，挫伤其积极性。检察官的选任，应以法律业务实绩为主，同时充分考虑法律科班出身但因工作需要在综合行政部门工作的检察人员回归业务一线的意愿。对于暂时还没有达到检察官任职条件的助理检察员，应当充分考虑其任职年限以及工作表现，在检察官助理序列中确定其职级和薪级，且一般不得低于改革前的水平。

（五）检察官助理制度的立法完善

对于检察官助理的法律地位如何确定，必须要依据成文的法律规定。因此，要完善检察官助理制度，必须首先出台和完善检察官助理立法。

1. 修订《人民检察院组织法》，将检察改革的机制性成果法律化。《人民检察院组织法》具有检察机关根本法的地位，检察人员分类管理的原则、程序、标准和方法宜写入组织法，以法律形式予以明确。对检察官助理具体的管理配套制度可以通过设置授权立法条款将制定工作授权给最高人民检察院和其他相关部门进行，进一步细化规范管理事项。

2. 建立检察官助理选任机制。一是明确检察官助理的任用标准。检察官助理是检察官的后备力量，其任职条件应低于检察官而高于书记员。二是建立合理规范的检察官助理流通机制。对于不能胜任检察官工作需要的原检察官，应允许其转入符合条件的检察官助理序列。对于符合检察官任职资格的检察官助理，可经过法定程序遴选进入检察官序列。三是拓宽人才选任的渠道与覆盖面，选任有任职资格的实务经验、理论经验丰富的法律从业人才和信息通讯、金融、税务等专业人才充实检察官助理队伍。

（责任编辑：林贵文）

D926.3;D927.586.3

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1674-8557（2017）01-0021-07

2016-11-18

林志铭（1974- ），男，福建省泉州市洛江区人民检察院检察长。张琳（1982- ），女，福建省泉州市洛江区人民检察院检委委员，法律政策研究室主任。