检察官员额制改革三题

(1.北京市朝阳区人民检察院，北京 100026； 2.郑州航空工业管理学院，郑州 450000)

检察官员额制改革三题

张云霄1,王高迪2

(1.北京市朝阳区人民检察院，北京 100026； 2.郑州航空工业管理学院，郑州 450000)

检察官员额制改革是是检察人员分类管理改革的关键之所在，事关检察改革的成败。检察官员额制度的构建应当注重三方面内容：其一，选任制度的构建。包括实体方面和程序方面。实体性问题，即员额内检察官的选任条件设置，其又分为积极选任条件和消极选任条件；程序性问题，即员额内检察官的选任程序构建。其二，考评体系的构建。员额内检察官考评体系应当突破传统的公务员考评体系，各个环节应当充分体现检察官职业化的特点。考评得分由业务、领导和民主评价三部分构成，三个部分各占一定的比例。其三，退出制度的构建。退出制度的法定事由分为三类，即强制退出、申请退出和自动退出。

检察官员额制；选任机制；考评体系；退出机制

我国检察管理制度主要包括检察人员管理制度、检察业务管理制度与检察事务管理制度三个重要内容，而检察人员管理制度又是检察业务管理制度与检察事务管理制度的前提和基础[1]。2016年9月1日，最高人民检察院对外正式发布了《“十三五”时期检察工作发展规划纲要》明确提出了要完善检察官管理体系，这一体系主要包含：“完善检察官选任条件和程序”、“健全检察官考评体系”以及“探索员额内检察官退出机制”。建立健全上述三项制度，正是检察官员额制改革的关键所在。通过对于检察官员额制改革的三方面进行一番研究，以期为正规化、专业化和职业化的检察官队伍建设有所裨益。

一、员额内检察官选任制度的构建

员额内检察官选任制度是检察官员额制改革所要面对的首要问题，也是事关检察官员额制改革的关键所在。员额内检察官选任制度主要包括两个方面的内容：一是选任的实体性问题，即员额内检察官的选任条件设置；二是选任的程序性问题，即员额内检察官的选任程序构建。只有将上述两方面内容予以深入地研究和分析，才有望构建起一套符合我国司法规律和实践需要的员额内检察官选任制度体系。

(一)员额内检察官选任条件

员额内检察官选任条件是指能够成为员额内检察官的基本要求和相关条件。员额内检察官选任条件是员额内检察官制度的“实体性部分”。通过对域外检察官选任条件的考察，可以清晰地发现相对于其他国家公职人员而言，检察官的选任条件都较为严苛，除在年龄、国籍、公民权、品德、身体状况等方面作以严格的规定外，还要求其应当具备较高的法律专业素养、较长的司法从业经历和较为丰富的司法职业经验[2]。结合我国司法实际情况，尤其是我国检察官队伍职业化和专业化的建设情况，笔者认为，我国员额内检察官选任条件可以分为“积极的选任条件”和“消极的选任条件”。具体而言：

1.积极的选任条件——“准入”条件。积极的选任条件，又可称为“准入”条件，是指成为员额内检察官所必需具备的基本条件。

现有检察员、助理检察员“入额”应当具备以下条件：(1)在法律资格方面，即应通过国家统一法律资格考试并取得相应证书；(2)在办案能力方面，即具备较高的法律政策水平且能依法办理相关案件；(3)在办案经历方面，即具备一定的办案工作时间，办案时间原则上不能少于五年；(4)在履职条件方面，具备正常履行办案业务的身体条件；(5)在考评结果方面，需要近三年的年度考评结果为称职以上；(6)在法律背景方面，取得大学本科学历，并且拥有法学学士以上学位；(7)在品德操守方面，具有高尚的品格和廉洁的品质[3]。这里需要强调的是，由于我国区域发展差异较大，在西部地区根据当地实际情况，经批准，入额条件可以适当放宽。

2.消极的选任条件——“禁入”条件。现有检察员、助理检察员具有下列情形之一的，应禁止入额：(1)因故意或者重大过失导致出现冤错案件，造成严重后果的①这里需要指出的是对于因法律认识、证据发生变化等非主观故意或者重大过失原因导致案件国家赔偿的，不影响检察官入额。；(2)在办案中严重违反法律程序或者办案纪律，并且造成严重后果的；(3)违反检察职业道德准则，多次被投诉或者举报，严重损害检察职业形象的；(4)患有重大疾病，近三年无法正常工作的；(5)其他不合适入额的情形。

(二)员额内检察官选任程序

1.由本人提出申请。符合选任条件的检察人员可向本院检察官遴选工作办公室提出入额的申请。

2.各院进行资格审查。本院检察官遴选工作办公室组织人员对提交申请的检察人员进行资格审查，并将资格审查结果予以公示，接受院内监督。

3.省级院统一开展考试和考核。省级院检察官遴选委员会办公室组织对全省范围申请入额的检察人员进行考试和考核。

4.省级检察官遴选委员会组织审核。省级检察官遴选委员会对申请入额的检察人员专业能力进行评审和把关，向省级院党组提出拟入额检察官的建议人选名单。

5.省级院党组确定最终入额人选。省级院对于检察官遴选委员会的建议人选名单进行审议，并确定入额检察官人选。

6.省级人大常委会任命。省级人大常委会依法对省级院党组提请入额的检察官予以任命，并颁发任命证书。

二、员额内检察官考评体系的构建

对于检察官的执业情况进行考评是域外检察制度的一项通例，其主要目的就在于惩戒甚至淘汰不适合的检察官，进一步提升检察官队伍的能力和水平，更好地实现司法公正和司法权威。我国检察机关恢复重建以后，其检察官的考评实质上采用的是普通公务员的考评体系和方法。虽然这种考评能够在一定时期和一定程度上反映出检察官的履职能力和情况，但是随着司法体制改革的推进，这种考评方法的缺陷也逐渐暴露出来。笔者认为，员额内检察官考评体系应当突破传统的公务员考评体系，考评的指标、方式以及程序等都应当充分体现检察官职业化的特点。科学、合理、公正的员额内检察官考评体系的构建不仅是贯彻和落实检察改革的有力保障，而且是检验办案质效的重要途径，对于未进入员额检察官的助理检察员(检察员)而言更是希望的动力[4]。

(一)员额内检察官考评体系具备的基本功能

员额内检察官考评体系是否科学、有效，关键还在于其是否能够指导员额内检察官来正确地对待和积极地从事办案工作的开展。笔者认为，一套较为健全的员额内检察官考评体系应当具备和发挥以下功能：

1.评判功能。通过设置科学和合理的评价模式、评价标准和评价程序，将一定时期内员额内检察官的办案业务工作予以客观、真实和全面地反映，并形成考评结果，从而为检察官管理提供科学依据，实现检察人力资源优化配置和高效利用的目的。

2.指引功能。通过对员额内检察官履职情况进行科学、客观、合理地评价，充分发挥考评体系的“指挥棒”作用，进一步引导各岗位检察官明确自身工作目标、工作职责、工作方向、工作要求以及工作重点，尤其是引导检察官在保障办案数量的同时，更加注重办案质量和效果，努力“让人民群众在每一起司法案件中都感受到公平正义”,从而不断提升自身检察业务能力和检察工作质效。

3.奖惩功能。通过对员额内检察官的考评结果予以运用，将考评结果作为检察官等级晋升、检察官绩效奖金发放等的主要依据，真正实现“鼓励先进、鞭策落后”的检察官队伍内部的良好竞争效果，从而进一步激发检察官工作热情，增强检察官工作责任感，促使检察官更加严格认真履职。因此，员额内检察官考评体系的构建应当具备对员额内检察官的奖惩功能。

(二)员额内检察官考评体系构建的基本要求

员额内检察官考评体系构建既应当从我国具体的司法实践出发，又应当遵循检察工作运行的基本规律。具体而言，员额内检察官考评体系的构建应当遵循以下基本要求：

1.以检察办案业务为主。检察办案业务是员额内检察官的核心职责。检察官考评体系构建应当以检察业务为主，促使所有员额内检察官，包括担任领导职务的检察官必须参与办案，而且办案数量必须达到设定数量并保证质量，否则将可能无法通过考评或者无法取得考评成绩。但是，需要强调的是以检察办案业务为主，并非意味着作为检察官考评的唯一内容，别的一概不予考虑。因为有些检察官除承担检察办案业务之外，还要承担大量的与办案业务相关的其他工作，比如办案数据统计分析、撰写案件调研报告等，在检察官考评时候应当予以统筹考虑。

2.依岗分类设置评价项目。检察职能的多样性决定了检察官岗位职责的差异性。由于检察官岗位职责不同，对其考评标准也有所区别，而不能搞“一刀切”；否则，难以保证考评的科学性、合理性和公正性。比如，公诉岗位职责和职务犯罪侦查岗位职责就具有较为明显的差异，在办案数量的评价方面就不适用同一标准。因此，在检察官考评体系构建过程中，应当根据检察官岗位职责不同对其进行科学分类，对不同类型的检察官科学设置符合自身岗位特点的考评目标和项目。

3.坚持定性分析与定量分析相结合。既考评结果与检察官等级晋升和福利待遇等事项紧密结合，这就决定了检察官考评制度的设计应当相对客观和准确，不能只是泛泛地定性分析，还要注重运用科学的量化考评手段和方法进行较为客观和准确予以适当定性分析。其主要包括：一是科学确定不同类别检察官考评项目的分值比重；二是合理确定各类考评项目的计分规则；三是考评结果能够较为客观反映不同检察官之间的业绩对比关系。

4.注重考评制度设计“粗细适中”。检察官考评体系构建过程中，应对基本规则、主要目标和指标等进行统一规定的基础上，对具体事项的处理应当为各院预留一定的“弹性”空间，允许各院根据实际情况，对考评内容予以进一步细化，而不能规定地过严，而是做到“粗细适中”，从而使得检察官考评具有可行性。

5.注重完善相关配套实施细则。检察官考评应当设置科学合理的考评指标和程序。对这些考评指标和程序的设置，必须依靠建立和利用相关配套实施细则为保障。比如，不同案件的办理难度各异，甚至差别很大，假如不区分办案难度，单纯对比绝对的办案数量显然不符合“实质公正”。这就需要建立相应的配套机制，比如建立案件评查机制，由主管领导按照既定规则，结合办案难易程度来对检察官办理的案件进行客观和全面的评查，以此作为检察官考评的基础。

6.合理确定和利用考评结果。由于检察业务工作的多样性、检察官岗位职责的差异性以及量化规则的局限性，考评的量化分数不可能绝对准确地反映检察官业绩情况。因此，在检察官考评过程中，应当客观和全面地看待和利用分数，即最终考评等次的确定，应在分数的基础上，综合全院情况和检察官个人实际予以确定。

(三)员额内检察官考评的主要指标

员额内检察官考评指标是指在评价员额内检察官业绩的时候所应当考虑的基本因素概称。比如，我国台湾地区对检察官的考核主要包括四项内容：开庭及执行职务态度、办案绩效、制作检察书类质量与品德操守[5]。针对员额内检察官考评的主要指标设置必须坚持以“履职业绩”为核心的导向，真正把员额内检察官的综合履职情况尽可能地予以全面地、客观的、准确的反映出来，从而为员额内检察官队伍管理提供较为科学的参考和依据。笔者认为，员额内检察官考评的主要指标包括：

① 这里需要强调的是由于案件难易和复杂程度存在差异，在评价检察官办案数量这一指标时应当将这一点考虑进来，确保考评的形式公正和实质公正相统一，增强考评结果的公信力。

1.履职业绩。履职业绩是指检察官从事检察办案业务的主要情况和工作成效。履职业绩可细分为办案数量、办案质量、办案效率、办案效果和办案安全五个小项。一是办案数量，即检察官办案数量是否达到了本院规定的数量标准，是否存在着超额完成的情况①；二是办案质量，即检察官所办案件是否存在瑕疵，是否有冤错案件；三是办案效率，即检察官所办案件是否存在超过法定期限的情形以及平均办案时间；四是办案效果，即检察官在办案过程中是否有无引发严重的负面舆情且严重影响社会秩序以及有无投诉、上访且被查实的；五是办案安全，即检察官在办案过程中有无安全预案，能否对办案安全隐患进行及时排除，以及诱发发生办案安全事故等。

2.职业操守。职业操守是指检察官履职过程中所应当遵守的检察职业精神和伦理要求。职业操守可细分为政治素养、敬业精神、廉政自律和团队意识这四个小项。一是政治素养，即检察官应当具备良好的政治素养，忠于国家、法律和人民；二是敬业精神，即检察官对所从事的检察业务工作是否高度负责，有无消极怠慢或者推诿扯皮的现象；三是廉政自律，即检察官在履职过程中是否认真遵守廉政准则要求，有无违反廉政的行为；四是团队意识，即检察官能否团结其他检察人员共同开展好业务工作。

3.业务研修。业务研修主要是指检察官依据自己岗位特点参加教育培训和业务竞赛以及所获得的调研成果情况等。业务研修可以细分为培训情况、竞赛成绩以及调研成果三个小项。一是培训情况，即检察官是否按照规定参加相关业务培训，以及培训的效果或者成绩；二是竞赛成绩，即检察官参加全国性或者地区性业务竞赛所获得成绩情况；三是调研成果，即检察官撰写工作调研报告、检察理论类和检察实务类文章的质量和数量情况。

此外，担任领导职务的检察官还应增加“履行领导敢为情况”这一考评指标，其可细分为：领导能力(管理能力)、指导能力、创新能力三个小项。其一，领导能力(管理能力)，即担任领导职务的检察官领导和管理团队的能力和情况；其二，指导能力，即担任领导职务的检察官对业务工作进行指导的素能以及具体的案件情况；其三，创新能力，即担任领导职务的检察官开展业务创新的素能以及具体的创新成果。

(四)员额内检察官考评的主要方式

员额内检察官考评的主要方式可采用量化的方式予以考评。笔者认为，检察官考评得分应由三部分构成：业务考评得分、领导评价得分以及民主测评得分。三个部分各占一定的比例。其中，业务考评得分是指检察官考评委员会按照既定的评分规则对检察官的履职业绩、职业操守以及业务研修等情况所进行的综合性评价，其作为员额内检察官考评的主要内容，所占考评总分的比重可为70%；领导评价得分是指检察长(主管检察长)对员额内检察官的基本履职情况所进行的综合性评价，其所占考评总分的比重可为20%；民主测评得分是指检察官助理和书记员对员额内检察官的相关工作表现所进行的综合性评价，其所占考评总分的比重可为10%。

三、员额内检察官退出制度的构建

员额内检察官退出制度是指员额内检察官遇到法定事由，并经法定程序免除其检察官身份的规范总称。一方面，建立科学、合理、有效的员额内检察官退出制度是强化检察官管理的重要内容，是保持检察官队伍内在活力的必然要求，也是确保检察官整体素质的重要举措。另一方面，员额内检察官退出制度实质上是对员额内检察官执业资格、执业能力以及执业效果所作出的一种否定性的评价，其导致的直接后果就是检察官身份的免除和职权的丧失，因此，员额内检察官退出制度构建务必慎重和仔细，否则会引起检察官队伍管理的混乱，从长远来看，这也势必会对检察官队伍职业化和规范化建设造成不小的负面影响。比如，按照我国台湾地区的法律规定，除有法定情形并经法定程序，检察官职务不得被随意免除并任职终身[6]；再比如，韩国《检事惩罚法》对于检察官的惩戒和职务免除作了非常详细的规定，确保制度的严肃性和规范性[7]。

(一)员额内检察官退出制度构建的基本原则

员额内检察官退出制度的构建具有很强的政策性和原则性，其应当遵循以下基本原则：

1.坚持党管干部的原则。“在坚持党的领导的前提下依法独立行使职权，检察工作才能有所作为。”[8]党管干部原则是构建员额内检察官退出机制所应遵循的首要政治原则。各级检察机关党组应当树立正确的用人导向，依法加强和改善对员额内检察官退出制度的领导，防止出现“偏差”。

2.坚持程序法定的原则。程序法定原则的基本要求在于员额内检察官退出程序的启动、审查、批准和公示等各个环节必须由既定的程序规则加以约束，非有法定事由，非经法定程序，不得任意免除员额内检察官，从而有助于增强员额内检察官退出制度的严肃性和公正性，也是对员额内检察官的一种具有实际意义的职业保障。

3.坚持进出结合的原则。检察人员分类管理改革之后，“员额内检察官”实质上成为一种稀有的检察人力资源，是检察业务工作开展的骨干力量。因此，应当注意将员额内检察官退出制度与员额内检察官选任制度有机结合起来。在有检察官退出员额的同时，应当及时启动员额内检察官选任程序，保持员额内检察官数量的整体上处于动态平衡状态。

(二)员额内检察官退出的法定事由

员额内检察官退出事由是指检察官退出员额所应符合的条件或者标准。笔者认为，员额内检察官退出的法定事由应当包含以下三类：

1.强制退出事由。其主要情形：(1)年度考核被评定为不称职的，或者年度考核连续两年被评定为基本称职的①在司法实践中，有的地方检察机关“末位淘汰制”的考核方式，即员额内检察官在年度考核中如果位次排在最后，则自动退出员额。客观而言，这种员额内检察官退出机制构建的思路有助于提升检察官的危机意识和竞争意识，促使检察官注重办案质量。但是，仅仅依据年度考核排名就决定退出员额，这样的理由显然过于严苛，也不符合司法实践的需求，而且容易导致恶性的司法竞争，从长远来看，不利于检察官队伍的专业化和职业化建设。；(2)违反任职回避，经教育提醒后仍不改正的；(3)严重违反办案纪律，经教育提醒后仍不改正的；(4)严重违反检察官职业操守，严重损害检察职业形象，不宜继续担任检察官的；(5)因犯罪受到刑事追究的。

2.自动退出事由。其主要情形：(1)丧失中华人民共和国国籍的；(2)调离检察机关的；(3)调出检察业务一线的；(4)达到退休年龄的；(5)因健康原因不能正常履职并超过两年以上的；(5)死亡的。

3.申请退出事由。检察官因自身原因(家庭原因、身体原因等)自愿退出的。

(三)员额内检察官退出程序

员额内检察官退出程序可以考虑按照以下步骤开展：

1.提出退出员额的建议(申请)。如果遇到强制退出情形之一或者自动退出情形之一的，一般应由本院组织人事部门提出退出员额的书面建议；如果遇到检察官申请退出的，检察官本人可向本院组织人事部门递交退出员额申请。

2.初步审议退出员额建议(申请)。员额内检察官所在院党组应当对退出员额建议(申请)进行初步审议，经本院检察长审签后，将初步审议结果在本院内予以公示并报本省(自治区、直辖市)检察院组织人事部门。

3.省级检察院党组研究决定。经省级检察院党组对上报的初步审议结果进行研究决定，必要时，可以通知检察官本人当面说明情况。省级检察院党组作出退出员额的决定，应当将决定告知检察官遴选委员会，并由其备案。

4.提请人大(人大常委会)免职。在接到省级检察院党组批准退出员额的决定后，应当按照法定程序分别提请本级人大(人大常委会)免除其检察官职务。

(四)员额内检察官退出制度构建应当注重的三个问题

员额内检察官退出制度在构建过程中，需要注重以下三个主要问题：

1.注意把握一个“度”。“度”即适度，除了正常退休、健康问题等原因正常退出员额外，强制退出实质上对检察权职业身份的强制性免除，是对检察官业绩的否定性评价和对违法违纪行为的惩戒性措施。相比较降级、警告以及记过等其他惩戒措施，强制退出是最为严厉的惩戒措施，但是并非唯一惩罚措施。因此，对员额内检察官退出的适用应当慎重，注意与其他惩戒性措施衔接和协调，从而做到适度，防止过犹不及。

2.注重把握一个“量”。“量”即标准，在员额内检察官退出制度构建，应当注意完善检察官考评体系、检察官惩戒制度以及其他配套实施细则，对检察官各类退出事由确定科学的、细化的和可量化的标准和程序，真正做到用一把“尺子”公平、公正地适用于每位员额内检察官，增强员额内检察官退出制度的科学性和公信力。

3.注重把握一个“衡”。“衡”即平衡，员额内检察官退出和员额内检察官职业保障两者是相辅相成的关系，不可偏废。为防止任意免除检察官职务，必须明确“非因法定事由，非因法定程序，不得将检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分”，从而保持免除职务与保障履职之间的平衡，保障检察官依法、独立、公正行使检察权。

[1]王守安.中国检察(第25卷)[M].北京：中国检察出版社，2016：143.

[2]张文显.法理学[M].北京：法律出版社，2007:288.

[3]王守安,陈文兴.国(境)外检察官遴选制度可资借鉴[N].检察日报，2015-11-17.

[4]万毅.台湾地区检察制度[M].北京：中国检察出版社，2011:36.

[5]林秀冰,沈威.海峡两岸比较视野下检察官考核制度研究[C]//人民检察院组织法与检察官法修改——第十二届国家高级检察官论坛论文集.北京：中国检察出版社，2016:908.

[6]李雪慧.域外检察[M].北京：中国检察出版社，2016:328.

[7]樊崇义,刘文化.惩戒与保障：域外检察官办案责任的双面镜像[N].检察日报，2016-05-17.

[8]龙宗智.理性对待检察改革[J].人民检察，2012，(5).

[责任编辑:范禹宁]

D916.3

A

1008-7966(2017)02-0120-04

2017-02-01

张云霄(1988-)，男，河南灵宝人，检察官；王高迪(1989-)，女，河南镇平人，助教。