检察机关提起环境公益诉讼的原告资格探讨
——以“特别诉讼”之观点为进路

文/张真源 胡玉婷

检察机关提起环境公益诉讼的原告资格探讨
——以“特别诉讼”之观点为进路

文/张真源 胡玉婷

环境公益诉讼属“特别诉讼”类型，其制度设计必然与传统诉讼有许多不同之处。在原告的选择上，检察机关在其自身能力、机构独特性、政策指向方面均优于环境公益诉讼之其他原告。

环境公益诉讼；特别诉讼；检察机关原告资格

一、“特别诉讼”——环境公益诉讼之性质

我国学者一般认为环境公益诉讼是指为保障环境公益，与案件无直接相关利害关系之主体，对破坏环境公共利益的行为人向人民法院所提起的诉讼。此定义是以公益诉讼案件的被告为区分对象，以“民事、行政”区别公益诉讼之门类。也有学者将环境公益诉讼分为普通诉讼和环境公诉两类。普通环境公益诉讼是指以保护环境公益之旨趣，由非公权力机关所提起之诉讼。环境公诉则指以保护环境公益之目的，由作为公权力机关的检察院所提起之诉讼。按此定义，检察机关提起的环境公益诉讼当属环境公诉范畴。吕忠梅教授则认为环境公益诉讼是一种特别诉讼，区别于民事诉讼和行政诉讼的其他类诉讼形式，是市民社会人们行为之组成要素。尽管定义有别，但依然可见学界对环境公益诉讼之理解有许多相似之处。环境公益诉讼之目的均为了突破国家威权型环境治理模式的障碍，以公共治理之方式更有效地保护环境和资源的合理利用，并突破传统诉讼法上原告起诉资格须为案件相关利害关系人的限制。

公益是环境公益诉讼的核心，公共利益则是公益理念的现代表述方式。发轫于罗马法之公益诉讼，其与私益诉讼互为一对概念。私益诉讼为保护私人之财产和人身权利之诉，仅相关利害关系人方可提起。公益诉讼则与之不同，为保障社会公益，凡市民皆可提起之诉，无相关利害关系人之要求。[5]因此，传统环境民事诉讼以及环境行政诉讼都是以保护私人利益为目的诉讼，应当属于私益诉讼的范畴。而环境公共利益之原告代表的是公益，此时的诉讼应是公权力对破坏环境利益行为的控诉。既然是代表公权力对环境损害行为的控诉，那么就不能简单以诉讼被告的区分标准，统分之民事、行政两类。由此，笔者较为赞同吕忠梅教授的“特别诉讼”之观点，环境公益诉讼是指当环境公益受损之时，为了维护公共利益，非相关利害关系人依法对不法侵害人所进行之诉讼，追究不法侵害人法律责任的一种特别的诉讼活动。

二、检察机关——环境公益诉讼之原告资格

公益诉讼的原告资格在我国的现行法律中有相关的规定，《环境保护法》赋予符合条件的社会组织以环境公益诉讼权，民事公益诉讼的原告范围也在《民事诉讼法》中粗略的提及。由此可见，我国现行法律有关公益诉讼原告资格的规定不受传统私益诉讼原告须为“直接利害关系人”的禁锢。基于此，环境公益诉讼的原告资格的确立标准应符合如下三方面内容：该主体是否有进行环境公益诉讼的实力，该主体能否快速融入环境公益诉讼制度体系之内，该主体能否成为环境公益之代言人进行公益诉讼。

我国立法赋予了检察机关以法律监督及保障司法公正之基本职能，在此基础上，检察机关享有环境公益诉讼之原告资格是理所当然的。同时，我国《刑事诉讼法》授予检察机关维护国家、集体的财产不受侵犯之权利。就检察机关提起的公诉而言，由于犯罪行为大多侵犯了公共利益，而附带民事诉讼是对国家利益以及公共利益的保护措施。因此，具有公益诉讼的属性。环境污染和生态破坏的受害对象通常是公共环境，受害结果的最终承担者一定是社会公众。可见，检察机关原告资格的授予，就其性质而言，有利于环境公益的保护。

我国法律目前已经明确了环境保护组织作为环境公益诉讼原告资格的基本条件，但是由于环境保护组织存在诸如自身能力不强、缺乏独立性、诉讼成本过高等缺陷，始终难以快速成为保护生态环境的中坚力量。而检察机关与其相比，则有着无可取代的优势地位。首先，在我国，检察机关可以快速培养以及吸收与环境保护相关专业的人才提升自身的能力。其次，检察机关的独立性使其在行使权力之时可以不受其他行政机关、社会组织的干预。最后，检察机关的机构特性可以克服诉讼成本过高的缺陷。因此，相较于环保组织而言，检察机关更加适合，且更有能力成为环境公益诉讼的原告。

尽管如此，检察机关作为环境公益诉讼的原告也面临诸多困境。迄今为止，对检察机关的立法授权，在现行法中存在立法阙如。在我国现有立法文本中，仅民诉法与行诉法授予检察机关对诉讼活动进行监督之权责。该规定之实质为人民检察院于审判过程中的监督，并未授予检察机关的公益诉权。因此，立法条文的贫瘠无法支撑检察机关作为公益诉讼原告之要求。另一方面，与检察机关相关的立法亦无法提供制度支撑检察院组织法规定的公诉权也仅限于刑事领域内的案件。《检察官法》规定的检察官公益诉讼之职能，并未将提起环境公益诉讼纳入其中。而我国《环境保护法》也并无与之相关的规定。

在实践过程中，对于检察机关提起环境公益诉讼案件的受理条件、审理程序、举证责任分配等各个方面的配套制度均尚处于“摸着石头过河”的阶段。近年来，地方各级检察院在实际过程中不断摸索，也已经出现了许多成功的案例，但没有形成比较统一和规范的做法。各地方法院对于环境公益诉讼的看法也是各有不同。例如，贵州省毕节市金沙县检察院状告该地环保局一案成为了我国首例由检察院提起的环境行政公益诉讼案件。但是，由于相关立法的缺失，配套制度的不完善等缺陷，最终以检察院撤诉而告终，未能形成较大的影响力。[8]

三、制度完善之策

第一，通过立法明确环境公益诉讼的特别性。作为一项特殊类别的公益诉讼制度，不可以完全适用私益诉讼的程序性规范。由此，法律应首先明确环境公益诉讼为特别诉讼种类，这样就有利于围绕环境公益诉讼进行不同于私益诉讼的相关制度设计。因此全国人民代表大会常务委员会在修订《环境保护法》时应当设专章明确环境公益诉讼的性质、任务及其基本原则。

第二，修订法律时应赋予检察机关起诉资格。检察机关是主要专职于刑事公诉业务，但当国家及社会之公益遭受破坏，囿于制度之局限而无适格原告之时，检察机关有维护公益之能力。环境公共利益受损之时亦是如此。所以，检察机关应享有环境公益诉讼的原告资格。笔者期待在全国大民代表大会常务委员会在修订之时，在新增环境公益诉讼章节中将检察机关纳入原告范围之内。同时，可以配套在检察院组织法中增加各级检察院对危害公共利益的行为提起诉讼的职权，并在《检察官法》检察官职责部分增加“依法保护国家和社会公共利益”。

第三，区分案件类型分别制定配套制度。环境公益诉讼虽有其自身的特殊性，但是其被告依然存在“官”与“民”之分，即被告有可能是行政机关也有可能是自然人、法人以及其他社会组织。因此在讨论环境公益诉讼案件类型时应当区分被告予以论述。

对于被告是行政机关的公益诉讼案件，当对环境负有保护职责的行政机关或者其他公共权力机构以作为或者不作为的方式侵害环境公共利益之时，检察机关可以通过行使其类似于刑事诉权的方式，行使“环境公益诉权”以保障环境公益。但是因为被告身份的特殊性，所以检察机关在对待这类被告时也应根据案件情况予以区别对待。当对环境负有保护职责的行政机关和其他公权力机构超越职权、滥用职权或者以行政不作为等方式导致环境公共利益受到危害之时，如果其后果尚不足以追究负责人刑事责任的，检察机关依法行使其“环境公益诉权”。如果对环境负有保护职责的行政机关或者其他公权力机构危害环境公共利益的行为已经造成严重后果，依法上升至刑事责任范畴之时，检察机关的原有职能便可发挥作用，如刑事立案监督、贪污、受贿、渎职犯罪的查处等多种方式进行监督。同时也可以根据案件具体情形，提起附带民事诉讼以挽回因违法行为所造成的损失。

对于被告为私权利主体之环境民事公益诉讼案件，随着2015年7月关于审理环境民事公益诉讼案件司法解释发布，明确了环境民事公益诉讼过程中一系列规范措施，但该解释却并无权力变更检察机关之职权，仅于该解释第十一条要求检察机关有协助社会组织进行诉讼活动的义务。笔者认为检察机关应与社会组织相互帮助、相互补充，对于情节较为严重的环境公共利益受损案件，以及所涉人数较多的环境公共利益受损案件，社会组织因其自身能力等各方面问题无法有效维护环境公共利益的案件，可以由检察机关以原告之身份直接参与。

第四，构建公益诉讼特殊程序性规范。因环境公益诉讼的特殊性，其自身与传统的私益诉讼就存在着巨大的差别。所以，在关涉环境公益的诉讼上，不能完全套用已有的诉讼程序，应构建作为原告的检察机关提起公益诉讼之特殊程序。

一方面，由于环境公益诉讼案件既涉及检察机关的诉权行使，还包括法院的审判权的运作。所以，环境公益诉讼案件的管辖应当包括检察院的立案管辖和法院的审判管辖。检察机关确定环境公益诉讼的案件级别管辖方面，若被告是对环境负有保护职责的行政机关或者是其他公权力机构，应根据被告级别确立管辖。而对于被告为自然人、法人或其他社会组织的案件，应根据该公益案件的复杂程度、影响范围以及损失严重程度综合予以确定。由于案件皆属于影响范围较大、损失较为严重的类型，因此对于此类案件的立案权限由市级以上检察机关来行使比较适宜。

另一方面，在举证责任分配上检察机关虽属公权力机构，在调查取证方面对于其他原告主体更具优势，若被告为与检察机关同为具有“公共”属性的国家机构（如：国家行政机关、国有企业、事业单位等），则因果关系的举证责任仍然“倒置”。若被告为自然人、法人等私人主体，则因果关系的举证责任“不倒置”。

第五，明确诉权边界。为保障诉讼的目的之达成，需要明确公权力于诉讼活动中的权利、义务界限。在环境公益诉讼活动中，检察机关应享有正常权利和义务。但是，检察机关仅作为公益之代理人，对争议的客体只有依法维护义务，并无处分的权利。因此，检察机关之权利行使必须慎重，在诉讼过程中不得随意撤诉，不得随意与被告进行调解。对于检察机关申请撤诉，须经法院审查同意。对于检察机关滥用诉权，恶意诉讼损害当事人合法权益或者导致国家利益受损的，应依法承担法律责任。

张真源，重庆大学法学院硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法学研究；

胡玉婷，重庆大学法学院硕士研究生，研究方向：国际法学研究。

责任编辑李冬梅

D925.3

10.13784/j.cnki.22-1299/d.2017.02.006

司法部重点课题《生态环境法律保护机制研究》（14SFB1009）阶段性成果。