基本养老保险全国统筹影响因素及实现途径

栾富凯

(河北大学 管理学院，河北 保定071000)

基本养老保险全国统筹影响因素及实现途径

栾富凯

(河北大学 管理学院，河北 保定071000)

通过对当前养老保险制度现状的审视，认为我国具备了推行全国统筹制度的可行性。但繁杂的利益纠葛与碎片化的制度现状制约了改革的顺利实施，因此应在政策引导的基础上明晰部门间权力划分、平衡利益冲突、建立健全组织机构形式，创建协调稳定的改革环境，从而进一步减少全国统筹可能遇到的阻力。

基本养老保险；全国统筹；利益冲突；组织形式

截至2016年，中国60岁及以上人口达到2.22亿，约占总人口的16.15%。预计到2020年底，老年人口将增至2.48亿，约占总人口的17.17%，越发严峻的人口老龄化趋势将对省级统筹下统账结合的现行基本养老保险体制产生巨大冲击，进一步放大其区域间养老基金调配不畅、财政负担失衡、中央与地方事权扭曲等固有缺陷。作为多层次养老保障体系中最高层次的基本养老保险持续低效的运行，不仅违背了大数基础下公平的实现、阻碍了中国养老事业的进一步发展，也关乎到中国社会保障事业的持续性发展[1]，因此应尽早建立起基本养老保险全国统筹制度。基本养老保险全国统筹是解决当前我国跨区域资金调配不畅，养老保险基金运作效率低下，各个行政主体利益冲突等问题的直接解决方案，也是我国养老保险制度进一步完善与发展的必然选择。

一、基本养老金省级统筹的现状

基本养老保险由切实的省级统筹转化为全国统筹并不是件一蹴而就的事情，自20世纪90年代颁布的《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》与2005年颁布的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》等法令的规定与指示，中国于2009年底基本完成了全面建立基本养老保险省级统筹的目标。但如果以“五个统一”，即“统一制度、统一标准、统一管理、统一基金管理、统一系统”[2]为是否真正建立省级统筹的评判标准，我国除北京、天津、上海、陕西、西藏、青海等地真正建立起部门垂直管理与省内养老金调剂金制度外，其余省份都因统筹层次较低所导致的基金调剂不畅、管理模式错位、异地转接受限、征发比率差距过大等缘故没有建立起真正意义上的养老金省级统筹体系[3]。

世界上共有160余个国家建立了养老保险制度，其中绝大多数都施行了全国统筹的基本养老保险。由于我国特殊的经济社会环境与渐进式社会保障事业的推进，尚未正式施行全国统筹，但早已将其纳入国家发展战略目标之中。2011年国家在“十二五”规划中提出要于“十二五”期间制定出完备的养老金全国统筹实施纲要。2013年的十六届三中全会审议通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》再次指出要逐步“实行基本养老金的基础部分全国统筹”，由此可见中央政府对实行养老保险改革的长算远略与强烈意愿。

二、实现基本养老保险全国统筹必然性与可行性

(一)全国统筹是现阶段我国民生的客观要求

我国的基本养老保险是以现收现付为实现方式的统账结合制度，在依靠个人资金账户积累与企业职工保险征缴的基础上还需政府予以财政补贴。据人社部发布的《人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，2006～2015年间，由各级财政补贴组成的养老金金额高达23 367.8亿元，平均每发放100元养老金，就有18.3元财政补贴包含在内。伴随着我国经济由高速增长转变为中高速增长，并可能长时间处于“L”型的发展态势与 2016年21省再次上调退休职工养老金的政策影响，政府财政补贴压力进一步增大。据2015年全国社会保险基金预算显示，包括黑龙江、河北、陕西在内的6个省份当期养老保险基金收不抵支。与此同时，以广东为代表的经济增速较快地区则实现了养老保险基金的足额结余。其中2015年广东企业养老金累计结余6 158亿元，可支付月数达53月，居全国首位。相对应居全国末尾的黑龙江年度亏损183亿元，累计养老金结余仅能满足1个月的养老金支付。同时由于人口流动性与年龄组成结构的差异，在现行省级统筹体系下，经济发达地区的养老保险征发负担要小于经济增速较缓的地区。2015年底我国养老保险基金累及结余3.41万亿元，因现有的“碎片化”低层次统筹体系，导致各地区间无法有效调度养老基金，这不但违背了养老保险“共济性”原则，也是造成部分地区亏损与因征发比率不同而形成的负担差异的主要缘故[4]。同时，因地区间养老保险政策的差异所导致的养老关系转移壁垒，也阻碍了劳动力自由流动，这也违背了市场经济体制下资源最优配置的原则。因此只有尽快建立起完善的全国统筹制度，实现不同地区间资金的自由调配与养老金征发比率的平衡，进而削除养老关系转移壁垒，才能在当前经济下行环境下最大程度满足人民的养老保障需求。

(二)全国统筹在我国具备了可施行性

首先，在政策制定领域，通过一系列相关法令的颁布，截至2009年底，我国大部分省份已建立起省级统筹制度，具备了一定的资金统筹、调配、监管与投资的经验，只要以多年积累的理论研究与工作经验为基础，建立起统一完善的制度与调剂模式、评判与量化标准、流程与监管制度、系统与承接平台等顶层设计，并给予数年的政策过度期，养老保险由省级统筹是可以平稳过度到全国统筹的。其次，进入21世纪以来，我国的财政收入水平呈稳定高速的发展态势。截至2016年底，全国一般公共预算收入159 552亿元，作为财政补贴主体的中央一般公共预算收入72 357亿元，而作为基本养老保险体系中不可或缺的一般公共预算本级收入，也在2016年底达到了87 195亿元[5]。虽然同2015年相比全国一般公共预算收入增速只有4.5%，但伴随着新型城镇化工作的推进，养老保险待遇水平的屡次提升，参保人群基数也随之增加，良好的国内环境与养老保险上行发展态势，未来10年内中国经济依旧呈平稳增长态势，这为全国统筹的实施提供了客观环境。同时，因为各省份间经济增速与养老财政负担的差异，在政府转移支付金额较多、养老保险结余不足的地区，会偏向由养老保险转为全国统筹，地方政府是中央政策的承接者与实际操作者，部分地区的支持也为政策的推行提供了助力。最后，我国于2009年底初步建立起高效完备、实用便捷的全国性社会保障信息系统，实现了所有省级人保单位与中央数据中心的网络联接与进九成的地级单位与省级数据中心的联接。完善的社会保障信息系统的建立有利于跨地区流动人口的养老保险的转移安置，进而为全国统筹的基本养老保险的建立提供技术上的支持。

三、制约基本养老全国统筹制度推行主要因素

(一)各方利益难以协调是根本原因

自20世纪80年代我国首次提出养老保险省级统筹的概念至今未能按时于“十二五”期间出台全国统筹指导纲领，近30年的统筹改革之路前途无期，步履维艰，究其根本缘故，是由于全国统筹改变了旧有的中央与地方、不同地方政府之间的利益分配[6]。基本养老保险全国统筹不仅是社会保险政策修缮，更意味着各个主体间利益的重新划分，如部门事权的变更、资金调度的方向以及权利义务的重新确定，这些盘根错节的利益矛盾是阻碍基本养老保险实现全国统筹的根本矛盾。

1.中央与地方的矛盾

1994年我国实行分税制改革，以税收为出发点进行中央和地方财政收入与事权的明确划分，相对于之前的“包干制”，虽然分税制实现了中央财政收入的激增，但使得中央与地方因不同的利益出发点产生了利益冲突。着眼于社会整体利益的中央政府必然大力推进全国统筹工作的开展，这便与以东南沿海经济增速较快的省份产生利益矛盾。一旦施行全国范围内的统筹，地方结余的养老保险基金将不再局限于当地的养老事项，而会在中央调度下以全国调剂的方式在结余和亏损的地区间配送。即便经济增速同年轻化人口结构抵消了因结余基金减少而可能带来的养老负担提升，但依旧意味着地方丧失了因超额利润所带来的资金管理权与行政管理权，这些省份无论是地理位置还是经济利害均保持高度协同，如若消极甚至抵制态度应对养老保险的全国统筹，势必会影响改革进程[7]。

2.地方间的矛盾

因为省级统筹制度下地区间按不同负担比征发养老保险，养老负担较轻、养老基金结余较多的经济发达省份其实际缴费率低于养老负担较重、养老基金结余较少甚至出现年度亏损的省份。同时因为各个地区相异的养老保险征发比率与管理制度，对于跨地区劳动力流动人口来说形成了实际意义上转移壁垒，一定程度上影响了全国范围内劳动力的流动方向。全国统筹下的基本养老保险会平衡各地区间养老负担比重，利于自由流动的劳动力市场建立。据测算，采取全国统一的缴费基数与缴费率后，有23个省份的实际缴费率会相对下降，这些省份多集中在中西部经济欠发达地区，相对于以东南沿海为主的8个地区的实际缴费负担会有所加重。缴费负担的变动和统一的养老保险制度的会影响当地劳动力成本变动与自由流动的意愿，有利于当前因劳动力折旧补偿及养老负担的冲突，进而实现养老保险的共济性与社会性。但是这也会因统一的资金调配与缴费比例引起经济较发达地区的不满，增加了东西部地区因利益纠葛产生矛盾的可能。

3.地方与企业间的矛盾

目前中央对地方政府的绩效评价体制中GDP的增速依然占了很大比重，这就致使地方政府在政策制定出发点上会侧重于短期内能带动当地经济提升的事项。无论是从本质还是实际行为来看，企业都具有明显的逐利性质，地方政府对其经济带动效应依赖程度越高，就在政策制定中越容易考虑资本逐利的诉求。我国的养老保险基金有相当部分是由企业代为职工上缴的，在省级统筹下不同地区的企业有着相异的养老保险负担率，如北京、上海等地的企业最低缴费基数比例为20%，广东深圳为14%，山东为18%，而全国统筹下的基本养老制度势必会对当前出现的不同缴费基数做出统一制定，这便使原先负担较轻地区的资本与政府产生了利益矛盾。同时统一的缴费基数也会使政府无力为拟招商引资企业或当地龙头企业提供养老保险缴费层面的税务优惠，增加政企间发生摩擦的可能，并为企业试图用各种手段影响或干涉全国统筹政策的制定与推广提供可能。

(二)制度的“碎片化”提升了全国统筹的难度

虽然在全国范围内省级统筹制度已经基本确立, 但真正满足地区内部资金自由调剂与实现经办部门垂直管理要求的只有少数省份,严重的“碎片化”是目前我国基本养老保险基金的现状，也是制约全国统筹方案制定与正式实施的重要因素。

1.不同制度间养老待遇的碎片化

基本养老保险是一种带有普惠性质，满足公民退休后养老需求的社会福利制度，因此除了社会性、共济性外，制度的公平性也不可或缺。而目前现行省级统筹下不仅缺失统一的主体制度，而且各个养老制度待遇差距过大。以河北省为例，在屡次上调职工基本养老保险金后，目前河北省职工平均养老金约为平均工资收入的30%，而公务员和全额拨款事业单位职工的养老金约为退休前平均工资收入的90%。2016年河北省企业离退休人员月人均养老金为2 253元，与此相对应的农村新农保月均补贴仅30～60元，被征地农民出征地补偿款外，每月养老补贴款也仅为437元。退休后满足生活保障的可得收入是参保人参与养老保险的主要动因，而制度间待遇差距过大，有悖于养老保险公平性的要求，容易引发心理上的失衡，也降低了参保人群对政府开展养老保险改革事业的信任程度。

2.现阶段监管体制的碎片化

由于中央在省级统筹的初期阶段将养老保险改革具体细节下放至地方政府，允许其按照当地实际情况与具体利益自行制定养老政策或将权力进一步下放至下级单位，导致顶层设计与地方制度的相互脱离，形成了监管体制碎片化的局面。截至2016年，我国累计养老金结余约4万亿元，这笔款项广泛且非均衡分布于两千余个市、县级管理机关。全国统筹的养老保险制度需要中央政府直接承担，而当前纷杂繁多的管理机构削弱了中央与省级政府对具体事项的掌控力与影响力。全国统筹的养老保险制度需要将经办机关与监管机构纳入到高度专业的统一垂直管理模式中，而当前负责养老保险事务的部门普遍从属于各级地方性社会保险行政部门，这种管理模式和全国统筹存在着内在冲突，增加了改革过程中可能遇到的因机构、人员和事权变动而引发的政府内部结构性矛盾，进而阻碍全国统筹工作的颁布与开展。

3.高耗低效的基金管理的碎片化

由于缺少一个完善的顶层设计对养老保险结余基金进行监管与投资，中央政府乃至省级政府都难以有效利用基金进行恰当的增值运作，进而实现基金结构的优化升级，面临日趋复杂的国内外经济环境，只进行储蓄与购买国债等低收益投资行为的结余基金面临缩水贬值的压力，也会因基金池减小的缘故提升年度结余亏损的省份通过运作弥补缺口的难度。同时因为养老保险基金广泛分散于各个地区，提升了基金监管难度，增加了因人为缘故造成基金损失的风险。基金管理的碎片化不仅造成了资金损失，浪费了推行与完善全国统筹事业的社会财富，同时也未能培养与积累专业的基金监管人才与投资经验。

四、养老保险全国统筹的实现途径

(一)以财权事权为出发点，划分中央与地方责任

在全面实行基本养老保险全国统筹后，不仅基金管理权由地方上交至中央，随之而来的资金运作压力与行政监管压力也一并归属中央政府。作为中国养老事务最主要的责任承担者，一旦财政压力超过了中央独立承受能力时，人民的养老保障将面临巨大风险。所以应在改革之初便以不同层级间财权、事权为出发点，建立健全财政分担机制，明确划分中央与地方各自承担的责任权限与财政分担比重。郑功成提出，可通过建立基本养老保险专项预算制度来明确中央与地方政府之间的责任分担和激励约束机制，即通过建立一套单独的基本养老保险预算机制，行政监管部门通过地区内纳入养老保险体系的人数与平均工资水平制定年度养老保险费预算征收额，通过离退休人数制定预算支出额[8]。地方养老保险经办机构以预算征收额为依据征收养老保险费并全部上交至中央经办机构，由其以预算支出额为凭证将养老资金发放至各个地区。全国统筹下的专项预算制度不仅建立了行之有效的养老保险金上下通达的经办管理机制，也从根本上厘清了中央与地方的权责范围。

(二)注重公平与效率的协调，平衡政府间利益的冲突

中国现行社会统筹与个人账户相结合的养老社会保险制度的设计初衷是想达到公平与效率的统一，然而在省级统筹下的养老保险实施细则、征发比率等基础政策不尽相同，导致社会统筹的出发点被扭曲，制度运作效率低下且有损整体公平。因此在推进全国统筹的过程中，需要在最大程度保证公平的前提下尽量发挥市场化调节的作用，即在统筹政策的制定上把控好各地区间利益平衡[9]。因为全国统筹不仅是养老保险制度的改革与完善，更是一次涉及全国财税、社保机构的利益调整与再分配的过程。在改革初期应保障各省，尤其是颇有结余的东南经济发达省份的养老保险待遇水平不因基金全国统筹而下降，同时协调各利益主体间的关系，减少可能发生的结构性阻力，因此，可施行“剥离旧账，差别补贴”的方针政策。将改革前发生的个人账户欠账与视同缴费的资金单独分隔，由地方政府全权处置，不必上交中央，以明晰新旧政策间的责任，减少因历史遗留问题造成的改革阻碍。中央政府应切实履行自身在全国范围内的公共产品供给职责，依据各个地区不同的经济发展条件、人口组成结构、政府财税征发制度等因素实行差异化补贴。同时，政府也应把握好新的养老保险征发细则下的程度问题，不但使全国统筹满足基金结余欠佳地区对公平的追求，也能维护结余丰厚地区对效率的追求, 从而在尽可能减小各利益主体财政资金损耗的基础上实现公平与效率的相互统一。

(三)建立以垂直管理为组织结构的全国统一集中基本养老保险经办体制

当前碎片化的属地管理体制为我国主要的养老保险经办模式，经办机构只需向当地机关部门履行职责，无需承担上层机构下派的指令。在这种经办模式下，如果地方养老保险基金出现缺口，就会由下而上的增加国家整体层面的财政支出压力。而在集中统一的垂直管理体制后，中央只负责全国范围内基金资料管理与预算的编制，具体财务管理、业务操作等事关养老保险金收缴审核的工作则由地方经办机构承担，同时建立上级管理下级，中央管理地方的组织结构[10]，通过不同层级部门的明确分工最大限度减少因部门监督不畅，管理职能交叉等现象造成的行政成本，缩短全国统筹改革的进程，提升处理养老保险业务的效率。

(四)维持区域经济协调发展，实现全国统筹平稳过度

随着多年渐进式改革的经验积累与政策间承接产生的自发惯性，基础养老保险全国统筹的发展方向与最终确立已具备了可预料性，而一项制度能否充分发挥应有的效用需依赖适当的承载环境。因冲击了原有利益分配格局且需要在地区间利益失衡的前提下全国统一进程，全国统筹注定是一项纷繁复杂的系统性工程，需要以实际国情为出发点，在坚持改革方向不变的前提下将经济社会的稳定，人民利益的保障视作首要考虑因素。除继续给予财政补贴外，中央也应通过完善基础设施建设，鼓励资本引入，发展区域特色产业，建全劳动力培养与转移安置机制等措施缩小中西部地区与东部地区的经济差距。同时也要在各地区现有养老保险制度基础上全面建立统收统支、垂直管理的真正意义上的省级统筹，在推进全国统筹工作时也应提供数年的缓冲期，从政府层面对因制度变革而利益受损的单位和个人予以补偿。

[1]郑功成.从地区分割到全国统筹——中国职工基本养老保险制度深化改革的必由之路[J].中国人民大学学报,2015(3):2-11.

[2]张生银.基础养老金全国统筹应“软着陆”[J].中国社会保障,2014(1):46-47.

[3]郑秉文.养老金全国统筹为何举步维艰? [N].第一财经日报, 2013-06-21(A08).

[4]盛和泰.养老保险“碎片化”的成因分析与应对策略[J].保险研究,2011(5):32-35.

[5]国库司. 2016年财政收支情况[EB/OL].[2017-09-22]. http://gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/ tongjishuju/201701/t20170123_2526014.html.

[6]罗汉群.基本养老保险全国统筹阻碍因素分析[J].商丘职业技术学院学报,2014(3):54-57.

[7]庞凤喜.打破区域限制 切实推进基础养老金全国统筹[J].中国财政,2015(8):48-50.

[8]郑功成.尽快推进城镇职工基本养老保险全国统筹[J].经济纵横,2010(9):29-32.

[9]李连芬,刘德伟.我国基本养老保险全国统筹的动力源泉与路径选择[J].财经科学,2013(11):34-43.

[10]李连芬,刘德伟.我国基本养老保险全国统筹的成本与收益分析[J].社会保障研究,2015(5):3-11.

(责任编辑：刘 燕)

TheInfluenceFactorsandImplementationApproachofNationalCoordinationoftheBasicPensionInsurance

Luan Fukai

(College of Management, Hebei University, Baoding Hebei 071000, China)

Based on the current situation of the pension insurance system, the author thinks that China country has the feasibility of implementing the national coordination system. However, the complicated situation of interests entanglement and fragmentation of system restricts the smooth implementation of the reform,Therefore, On the basis of policy guidance,we should clearly define the division of powers, balance interests conflict, establish and improving the organization form, creating a harmonious and stable environment for reform to reduce the resistance national coordination may encounter.

basic pension insurance; national coordination; interest conflict; organization form

D632.1

A

1672-7991(2017)03-0112-04

10.3969/j.issn.1672-7991.2017.03.020

2017-06-15；

2017-09-28

栾富凯(1990-)，男，河北省保定市人，在读硕士研究生，研究方向为社会保障。