边远地区农村新型生态社区建设对策研究
——以广西贺州市为例

黄毅华，兰瑞芳

（1.广西农业职业技术学院，广西 南宁 530007；2.贺州学院 党政办，广西 贺州 542899）

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，具有重大的历史性、理论性和实践性意义。关注农业、农村、农民“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，乡村治理应该“坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”［1］胡维维认为，“农村社区是相对于现代城市社区和行政村而言的，是指聚居在一定地域范围内的农村居民所组成的农村基层社会生活共同体。农村社区是一个比自然村落、村组体制更具弹性的制度平台。它围绕如何形成新型社会生活共同体而构建，注重通过整合资源、完善服务来提升人们的生活质量凝聚力和认同感。”［2］近年来，广西贺州市紧紧抓住作为广西农村社区建设试点市的契机，以基层党建为引领，以自主参与为基础，以机制创新为保障，以资源整合为抓手，“与基层党建、美丽广西乡村建设、脱贫攻坚深度融合，提出‘六有’社区建设标准”［3］，扎实推进农村新型生态社区建设，探索了一种乡村治理的贺州新模式，实现了农民就地城镇化，促进了社会主义新农村建设，创新了农村社会治理模式，为各地尤其是边远地区今后推进新型农村社区建设提供了借鉴。2017年，广西农村社区建设试点工作现场会在贺州召开，推广了贺州的经验做法。

一、推进农村新型生态社区建设的重要意义

（一）统筹推进农村新型生态社区建设是创新农村社会治理方式，推进依法治村的根本要求。党的十九大对深入推进农村基层民主法治建设，化解农村基层矛盾纠纷，维护社会公平正义，构建社会主义和谐新农村提出了新的工作要求。当前，贺州市一些农村地区村级党组织领导地位不突出、村民民主意识不强、法治意识淡薄、人民群众利益诉求多样等现象较为突出，农村社会治理迫切需要新的平台和载体，发挥村级党组织的领导作用，充分调动社会各方的积极性，共同参与农村社会治理。建设农村社区就是要坚持在党组织的领导下，调动社区建设理事会和社区组织及社区居民的积极性，参与社区的治理，实现党建引领与居民自治相结合，农村治理和居民自治、社会自我调节等良性互动，以社会化服务、网格化管理为方向，不断健全完善基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各种不同层次的利益诉求，及时化解矛盾纠纷，促进农村社会和谐稳定。

（二）统筹推进农村新型生态社区建设是推进城乡一体化，加快基本公共服务均等化进程的重要举措。2015年中央一号文件《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》强调：“要加强城乡基层党建资源整合，推动农村基层服务型党组织建设；健全农村基层管理服务体系，推进城乡基本公共服务均等化；扩大小城镇对农村基本公共服务供给的有效覆盖，统筹推进农村基层公共服务资源有效整合和设施共建共享，有条件的地方稳步推进农村社区化管理服务。”［4］当前，贺州市农村地区基础设施普遍落后于城市，很多农村地区的农民无法享受到像城市居民一样的基本公共服务，无法平等地参与现代化进程，共同分享现代化成果。另一方面，在城市地区的一些机关单位，拥有较为丰富的党建资源，但由于缺少平台，无法有效地向农村地区倾斜流动。农村社区建设，需要进行多层次、全方位的建设，需要整合大量的社会资源和党建资源。开展农村新型生态社区建设，能够进一步优化城乡空间布局，整合资源向基层倾斜，促进社会资源和生产要素向农村地区流动、优化资源配置，达到相互协作、优势互补，以城带乡、以乡促城的良性发展互动，为农村地区经济社会发展提供广阔的平台。

（三）统筹推进农村新型生态社区建设是完善基层服务体系，加强农村基层服务型党组织建设的主要载体。2014年5月，中央在《关于加强基层服务型党组织建设的意见》中强调，“建设基层服务型党组织，要达到有坚强有力的领导班子、有本领过硬的骨干队伍、有功能实用的服务场所、有形式多样的服务载体、有健全完善的制度机制、有群众满意的服务业绩等目标，要经过3至5年努力，使基层党组织服务意识明显增强、服务能力明显提高、服务成效明显提升，各领域涌现出一大批符合‘六有’目标的基层服务型党组织”［5］。统筹推进农村社区建设，目的就是要围绕“强基固本利治”目标，整合城乡党建资源，打造服务阵地，完善服务功能，建强服务队伍，创新服务方式，充分发挥基层组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，增强基层组织凝聚力、战斗力和创造力，不断巩固党在基层的执政基础。

二、现阶段农村新型生态社区建设存在的问题

（一）城乡二元分离体制造的不平衡

城乡二元结构的长期存在，使得农村成为基本公共服务的薄弱环节。财政转移支付体制的不完善，导致城乡间财政收入差距问题无法通过财政转移支付得到有效解决，城乡经济差距不断拉大导致基本公共服务的差距也在逐渐扩大。城乡公共服务不平衡主要表现在城乡教育资源、城乡医疗卫生资源、城乡社会保障、农村文化设施建设相对薄弱，普遍存在基础差、设施落后等问题。

（二）建设管理规划配套政策不完善

农村社区建设的具体标准、实施办法和补助标准规定不明确，与城乡统筹规划、土地利用总体规划等各类规划衔接不到位。同时，还涉及到农村社区建设的有关规划、用地、施工许可等相关审批手续繁琐、收费高等问题，致使乡镇和村级压力加大。有些已经建成的农村社区公共服务中心选址不合理，无法作为政治、经济、文化中心为村民群众提供方便快捷的服务，不能发挥辐射带动作用。

（三）基层党建引领作用不突出

农村社区治理离不开党建引领，而当前的部分社区基层党建引领作用不突出效果不明显，不能有效带动基层社会治理的创新发展。习近平总书记指出：“建设基层服务型党组织，是功能上的一个要求，但总的是战斗堡垒，不能变成纯服务的组织，它的政治功能要充分发挥。”。在贺州基层农村调研发现，有的基层组织强调服务功能的多，突出党建引领示范作用的少。

（四）社区管理体制运行机制不完善

农村社区管理服务尚不明确，所处定位不明晰，没有相应的行政对接，与乡镇、所属行政村、自然村、业务部门之间，在人员管理、业务协调、资金投入等方面时有扯皮现象。例如富川瑶族自治县铁耕村社区只有一个自然村，社区理事会在管理事务上对村委会工作有所帮助，但由于工作职责不明确，与村委会在一些重大村务中处理态度上存在分歧，使村民对村委会的工作有所怀疑，甚至是不信任。有些农村社区还存在“多头管理”情况，村民既要接受社区理事会的管理，又要接受村党（总）支部和村委会的管理，给社会管理和群众办事都造成了很大的不便。

（五）建设管理资金不足

农村社区建设是一项需要大量的资金投入的公共服务工程，资金紧张将影响到农村社区治理创新发展。从目前情况来看，一方面，社区建设中的基础设施和公共服务都需要投入大量的资金；另一方面，资金缺口大，筹资难，已经成为制约社区建设的重大难题。虽然有些地方把涉农、惠农资金捆绑起来集中使用，但仍然远远满足不了新型生态社区建设的需求。

三、边远地区农村新型生态社区建设对策建议

（一）规范建设要求，提出“六有”标准

规范建设标准是指导农村新型生态社区建设的基础。如贺州市结合实际创新提出了农村新型生态社区建设的“六有”标准：有一个坚强的基层党组织，有一个优美的人居环境，有一个健全的村民自治机制，有一个完善的为民服务平台，有一个浓厚的人文关怀氛围，有一个齐全的文体娱乐场所［3］。通过实施“六有”标准，贺州市科学定位，在人口相对聚集、习俗相近的大自然村单独建设或邻近的多个自然村联合组建农村社区，扎实推进农村新型生态社区建设。

（二）优化社区布局，拓展服务领域

按照“便于服务管理、便于开发社区资源、便于居民自治、便于社区功能发挥”的原则，充分考虑公共服务资源配置、人口规模、管理范围以及地域性、认同感等社会构成因素，科学设置社区，合理控制社区规模。将社区办公服务用房和居民公益性服务设施建设纳入城乡总体规划、土地利用规划和社区发展相关专项规划，合理确定建设标准。按照“一社区一服务站”的基本要求，根据地域面积、人口规模、治安情况等基本要素，指导社区科学配备服务团队，做好“社区服务站”建设。注重整合“社区服务站”资源，突出“社区服务站”职能作用发挥，鼓励和引导社区居民开展帮扶互助服务，建设农村社区幸福院、妇女之家、儿童家园、爱心超市、家政服务站、志愿者服务站等人性化、方便快捷的帮扶互助平台，融入到就业保障、社区卫生、社区警务、社区文化、社区养老、青少年教育等工作中，扩大社区服务范围。

（三）激发各方活力，促进多元共治

立足社区群体多元化、诉求多样化的实际，贺州市在原来“两委”班子的基础上，对社区公共服务中心工作职责进行细化，引导群众参与到社区服务和管理中，以组建社区党群理事会、社区监事会为抓手，大力推进“阳光党务”“阳光居务”和“四议两公开”等工作法，采取召开“百姓议事堂”“党群议事会”等多种形式，鼓励引导居民对社区重大事项进行民主决策，及时反映和协调居民各方面利益诉求，及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定。根据各类组织的功能与居民群众需求，做好牵线搭桥，拓展社区服务功能，充分发挥组织能量，实现有效的多元共治。在农村新型生态社区推行以工补农、村企互动为核心的“社企联建”模式，组织非公企业和社会爱心人士开展“千企帮村、助民圆梦”活动，为社区和谐发展搭建平台。例如，多个企业赞助富川瑶族自治县葛坡镇麦岭桥社区10万元，富川瑶族自治县信用社为麦岭桥社区捐助了一批电脑。二是开展“情系家乡、共建小康”活动。动员党员干部利用节假日回乡，开展一次政策宣讲、组织一次党课进村、召开一次座谈会、开展一次走访慰问、承诺干成一件实事等“五个一”活动，为社区群众办成了一批实事好事。

（四）统筹帮扶资源，夯实服务基础

充分发挥党组织的引领、组织、协调等服务功能，整合组织、发改、民政、财政、教育、卫计、农业、林业、水利、交通、扶贫等各部门资源，解决社区建设经费紧张、设施缺乏等难题，把社区治理创新模式由点到面逐步铺开。进一步完善为民服务场所建设，在社区新建或利用原有办公用房改建社区公共服务中心、幸福院、阅览室、卫生室、篮球场等硬件设施。整合公共服务体系，拓展为民服务功能，划分出民政救助、劳动就业、社会保险、科技教育、文化体育、公共安全、卫生医疗等服务区，方便居民生产生活。鼓励有条件的地方把金融服务引进社区，与金融机构联手建设金融服务点。密切联系群众，组织发动在职党员、一线社工和大学生志愿者走进社区开展各项便民、利民、乐民志愿服务活动，动员社会各界人士开展“帮扶贫困户、点亮微心愿”活动，为老年人、青少年儿童、贫困户、残疾人等弱势群体开展关爱服务，解决居民现实问题，提高社区群众的生活质量。组织开展“党旗领航、电商扶贫”行动。加快信息化建设，开办农村社区电商服务点，推动农村创业，促进产业发展。

（五）建立财政奖补，激发群众热情

在农村新型生态社区建设过程中，始终坚持人民群众的主体地位。一方面，出台以奖代补政策，对群众积极性高、建设成效好的社区进行奖补，发挥财政资金“杠杆”作用，最大限度地激发村民群众的建设热情。例如，富川瑶族自治县推行“民事联解”工作法，每年从财政拿出2000万元资金，对农村新型生态社区进行补贴；钟山县推行“三自一补”的建设模式，在村民自筹经费、自主建设、自我管理的基础上，县财政每年安排资金2000万元，同时整合“一事一议”资金1000万元，用于社区建设，有69个自然村自筹资金859万元，其中24个村获1：1专项补贴701.58万元［3］。另一方面，注重发挥基层民主，在社区所辖自然村屯，通过村级群众大会选出威望高、有奉献精神、处事能力强的农村党员代表、群众骨干代表组成村屯党群议事会，负责商议确定社区里的经济社会重大事务，通过广泛听取群众意见，发动群众投工投劳参与建设，打造符合村民需求、一村一韵、一村一景的农村新型生态社区。

（六）强化队伍建设，提升履职效能

通过自学、集中培训、外派学习等形式加强对社区工作人员的培训教育，提高其业务水平和思想认识，使其了解组织设置、熟悉工作流程、明晰职责权利，促使真正发挥岗位作用。加强各级干部职工理想信念教育，倡导新乡贤文化，鼓励机关事业单位干部职工常回家乡看看，弘扬社会主义核心价值观，丰富社区文化。优化“一警二员六化”制度，加强法制宣传和对选派民警、信息员和法律调解员的管理，帮助社区提高依法管理水平。完善社区理事会、监事会、共青团组织、妇女组织、老年协会、产业协会等组织和专职社工队、政策时事宣传队、环境卫生保洁队、社会综治调解队、科普技术指导队、社会保障救助队、就业创业援助队、文体娱乐活动队等各类服务队伍建设，引导更多的人参与到社会管理中来，做到社区事务“人人想参与，人人愿监督。”

（七）深化日常管理，强化督查巡查

充分发挥村规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用，进一步推进网格化服务管理，把社区的一部分工作分解出来由网格员承担。网格化服务管理实施后，既缓解了社区干部的工作压力，又能让网格员更快的融入到社区工作中，将社区由原来居民到社区办事，转变为社区网格员的主动上门服务，主动为居民提供办事资料，主动讲解办事要求，让干部多跑腿，居民少走路，切实转变工作作风，提升办事效率，进一步密切干群关系。通过培训教育、组织调研、外地学习等方式，深入探索社区治理新思路、新举措，对照先进找出差距，研究提出有针对性、可操作的决策建议。建立上级不定期监督检查和下级定期总结汇报的制度，检查台账信息和居民对社区治理的考评情况，并加强督查结果反馈和运用，督促社区工作人员主动推进工作，确保各项工作顺利落实。

［1］姚冬琴，徐豪，谢玮，等.新时代新思想新征程——十九大代表与社会各界人士热议十九大报告［J］.中国经济周刊，2017（41）.

［2］胡维维，吴晓燕.农村社会管理与新型农村社区管理体制建设［J］.新疆财经，2011（1）.

［3］骆怡，曾小燕.建设生态社区 统筹城乡发展［N］.广西日报，2017-04-07.

［4］中共中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见［R］.中华人民共和国农业部公报，2014（2）.［2014-02-20］.

［5］鲍旦颖.深入推进高校基层服务型党组织建设［J］.知识文库，2017（3）.