社会管理向社会治理的演进
——基于公共管理范式演变的分析

刘长生 刘雪 张新悦

(1.燕山大学 文法学院，河北 秦皇岛 066000；2.南皮县乌马营镇政府 办公室，河北 沧州 061500)

社会管理向社会治理的演进
——基于公共管理范式演变的分析

刘长生1刘雪2张新悦1

(1.燕山大学 文法学院，河北 秦皇岛 066000；2.南皮县乌马营镇政府 办公室，河北 沧州 061500)

经过近百年来的发展，传统公共行政范式、新公共行政范式、新公共管理范式和公共治理范式已经成为公共管理领域的四大主要范式。这不仅是称谓上的转变，一定程度上也体现着作为政府重要职能的社会管理职能的现代化演进。新公共治理范式作为新世纪公共管理理论的最新发展，与我国政府的社会管理职能转变表现出极高的契合性，也影响着我国政府社会治理职能的未来发展。

社会管理；社会治理；范式演进

1 公共管理范式发展的历史沿革

1.1 19世纪末到20世纪50年代：传统公共行政范式

传统公共行政范式体现出对效率的极力追求，特别是从威尔逊和古德诺的“政行二分”观点中就可以看出，政府的行政行为实质上是为实现公共利益助力。到了20世纪30年代，梅奥、法约尔等人虽然对管理中人的观点有所强调，但是基本上还是为了解决公共行政实践中如何提高效率的问题。而且由于当时的社会事务并不复杂，社会的利益诉求相对单一，无论是在理论层面还是实践层面都没有对政府职能和社会管理职能的关系进行过多的探讨。

1.2 20世纪50年代到80年代末：新公共行政范式

新公共行政学派代表人物弗雷德里克森批判传统公共行政学只注重效率，他认为组织外部动态环境和实证研究等对组织而言也非常重要。1968年召开的明诺布鲁克会议不仅对传统公共行政面临的挑战和问题进行了反思，还提出了公共行政未来的发展方向。至此，新公共行政理论和学派正式诞生。但有部分学者认为，新公共行政学派的确指出了传统公共行政存在的“机械性”不足，但是批判有余而建构不足，所以不能成为公共管理的范式之一。而该理论学派在探讨政府职能时只提出政府的社会管理应注重对社会的回应性，而并没有提出具有操作性的建议，所以并没有产生很大影响。

1.3 20世纪80年代末到20世纪末：新公共管理范式

在福利国家难以维系和资本主义经济危机的“催化”下，西方国家普遍对公共管理理论和实践进行反思。在实践层面，英国撒切尔夫人和美国里根政府的私有化改革采取了还权于社会的措施；在理论层面，布坎南的政府失败说和公共选择理论以及戴维·奥斯本的企业家政府理论则更加证实了这种趋势存在的必要性和理论根源。换句话说，正是对只关注政府内部管理效率的传统公共行政范式的批判才兴起了新公共管理运动，它为政府实现社会管理职能提供了新的路径——市场机制，但在管理理念的转换层面仍未走向“治理”。

1.4 新世纪公共管理理论的最新发展

进入新世纪之后，新公共服务理论和治理理论的相关分支作为公共管理理论的最新发展逐渐进入大众视野。新公共服务理论强调把公民当作“顾客”，实质上是对政府公共服务提供体系的深刻变革。而从20世纪90年代兴起的治理理论不论在理论分析层面(如整体性治理理论、协同治理理论)还是在现实体系建构层面(如网络化治理理论、数字化治理理论)都将公共管理中各个主体纳入到了公共管理的体系中。纵观公共行政范式的发展史和相关经济政策，从古典自由主义的“守夜人政府”到凯恩斯主义的“全面干预政府”，再发展至新自由主义的“有限政府”阶段，社会管理一直都是政府职能的主要组成部分，无论是强调效率还是强调民主、公平，社会上普遍都把政府作为社会管理的主要合法主体。

2 社会管理向社会治理演变的历史进程

2.1 社会管理——作为政府职能的解读

尽管有些学者认为政府的职能包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，有的学者认为行政(政府)基本职能包括政治、经济、文化和社会职能[1]，有的学者把政府定位为市场秩序的维护者、宏观经济的调控者、分配与再分配的调节者、公共物品的提供者和外部效应的消除者[2]，等等。但笔者认为，政府的管理包括对内和对外两个方面，对内是指政府对自身公共部门、人员、资源和制度等方面的管理，目的是为了保持政府机构的长效运转；对外就是对社会事务的管理，也就是广义上的社会管理，包括对社会经济、文化、秩序和生活事务等方面的管理。当下我国政府从传统的全能型政府、经济建设型政府向服务型政府的转变也印证了这一点，即政府应发挥在社会公共服务方面的主要作用来体现其合法性。

2.2 我国社会管理到社会治理的发展历程

伴随着改革开放的兴起以及市场经济体制的确立，在社会管理领域政府开始实行有限参与的政策，主要原因是随着经济的发展，社会上的利益诉求逐渐多元化，公民参政意识和能力都不断提升。这就导致了政府必须做出回应和改革，无论是对经济体制还是收入分配制度等方面的改革都是为了促进社会资源分配方式的多元化，而这种多元化也在客观上增强了社会阶层和地域之间的流动性。而户籍制度和单位制度由于不适应当时的政治经济形势也随之产生变革和调整，这种改变又进一步推动了社会流动性的向前发展。近年来我国各地政务服务中心(一站式服务)的大规模建设、PPP模式(公私合作伙伴关系)的推广都在不同程度上承认了除政府之外的社会力量在社会管理中的主导作用，也是社会管理向社会治理转变的体现。总的看，政府的还权行为实质上是对社会力量自治能力的一种肯定，是政府对社会管理的方式实现“治理”的大趋势。

3 社会治理与公共管理新范式的契合之处

3.1 治理主体的多元化

在现代各个国家的社会治理活动中参与主体都是多元的，既包括传统的政府职能部门，政党部门和立法、司法机关，还包括私人企业、第三部门和其他社会组织以及公民(个体或集体形式)。因为相比传统的政府绝对主导的社会管理，多元主体参与并发挥作用的社会管理活动更具有合法性和可行性，更易得到推行并取得良好的社会效益。

3.2 治理结构的网络化

马克斯·韦伯在上世纪初提出的“官僚制”组织形式在今天的公私部门中都依然适用，尽管官僚组织正在朝着私营部门的扁平化组织结构形式发展以期提高运作效率，但是社会治理的多元主体之间的关系是不应通过金字塔式的科层结构来实现协调的。由于社会治理网络是由社会中各治理主体和在条件的互动环节组成的节点构成的，因此网络化带来的就是节点间交易成本节省、信息的及时准确、沟通的高效和决策的科学合理化，由此必定带来治理效率、效益和效果的显著提升。

3.3 治理机制的市场化

社会管理时期由于是政府主导的社会实践活动，因此在管理过程中体现出浓重的行政色彩，社会管理的目标也都是通过强制性的行政手段实现的。而社会治理则更多地要求治理机制应该综合运用行政机制、市场机制和社会机制。行政机制是指行政强制执行、行政立法和行政司法等行为；市场机制是指通过自由选择的交换过程实现社会治理的目的；而社会机制则指以公民能够在其中发挥重要作用的机制，如业主大会实现了公民对居住地域的治理，信访和网络舆论等非制度化的形式也是对社会治理形式的创新和尝试。

3.4 治理目的的公共利益化

以京津冀环保领域为例，党委需要落实生态建设的承诺，三地地方政府面临着政绩和舆论的压力，私人企业需要在环保监控器材生产乃至监测站的运营方面获得利润，第三部门强烈的公益使命感也要求他们加入环保治理领域，对于三地居民个人来说环保治理领域是否取得成效直接影响到其自身的生活质量和水平，所以在这个领域各主体间的共同利益就是“实现环境质量的逐渐好转”。依此类推，只要涉及“公共”(关于大多数人的)领域也就是社会治理的各个环节都可以寻找到这种“共同利益”。

4 总结

作为政府主要职能之一的社会管理正日益向社会治理发展演变的趋势已不可逆转，在大部分西方国家体现为非政府组织、利益集团、选民个人及其组织等主体通过有序的制度化的政治参与渠道与政府和政党共同管理社会事务。大部制也不是没有边界的，在边界以外，必然产生职责交叉；政府再小也得有一定的规模和机构人员设置，保证其作为社会治理主体之一在关键领域和协调活动中发挥主要的作用，否则社会治理极易走向无序状态。而对这些不完善之处的关注和探索就是政府社会治理职能未来的研究重点。

[1]郑志龙.行政管理学[M].北京：高等教育出版社，2013：100-101.

[2]陈振明.公共管理学原理[M].北京：中国人民大学出版社，2013：162-164.

责任编辑：李增华

From the Evolution of Social Management to Social Governance ——An Analysis Based on the Evolution of Public Management Paradigm

LIU Chang-sheng1,LIU Xue2,ZHANG Xin-yue1

(1.Yanshan University, Qinhuangdao 066000, China;2.Government Office in Nanpi County Wumaying town, Cangzhou 061500,China)

After nearly a hundred years′s development, the traditional public administration paradigm, the new public administrative paradigm, the new public management paradigm and public governance paradigm has become four main paradigm of public management. This is not only the change ofname, to some extent, it also embodies the important functions of the government′s social management functions of the modern evolution. The new public governance paradigm, as the latest development of the theory of public management in the new century, has a very high agreement with the change of the social management function of our government, and also affects the future development of our government′s social governance function.

Social management; Social governance; Paradigm evolution

10.3969/j.issn.1674-6341.2017.03.021

2017-04-12

刘长生(1991—)，男，河北沧州人，燕山大学2015级公共管理硕士研究生。研究方向：公共经济管理。

D63

A

1674-6341(2017)03-0057-02